Органы муниципального управления. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

Ипотека
14.04.2019

Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с решением региональных и общегосударственных проблем при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово- экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать вопросы местного значения; инициативная деятельность и желание жителей самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания .

Традиции местного самоуправления старше самого государства. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. Общинное, городское самоуправление уходит корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств Средневековья . Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем возникновение и усиление государственной организации не повлекло отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства .

Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском -- как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом -- как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения -- как род профессиональной деятельности -- управление. В то же время местное самоуправление -- это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление -- это форма организации власти и многообразие видов деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, а также управления делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.

Российский и мировой опыт предлагают большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы -- магистрат, ландрат, ратуша, глава местной администрации (бургомистр, мэр) и др.

Для современной российской модели местного самоуправления характерно смешение поселенческого и территориального признаков при формировании его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковым уровнем хозяйственного и социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций. Не случайно эти исключительные особенности учитывались в императорской России: в ней существовало 26 систем местного самоуправления .

Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управления. Последователи этого направления рассматривали общину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.

Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повседневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей. Гражданин -- это сначала житель и лишь затем участник политических отношений. Структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного самоуправления, так как почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Поэтому местное самоуправление -- это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне -- там, где оно может сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.

Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность организационных форм и политико- правовых институтов прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления относятся: а) непосредственные -- собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются представительные органы); б) представительные -- избираемые непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т. д.; в) исполнительные -- главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т. д.), избираемые населением или представительным органом . Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты и др., союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т. д.

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и др. правовых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления. Муниципальные органы -- это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis -- тяжесть, бремя, тягота и cipio, recipio -- беру, принимаю) -- это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской местности.

Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении общественными делами . К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и др. наиболее важные функции.

Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подразделений (департаменты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные обязанности исполняют муниципальные служащие.

Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных подразделений администрации осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия .

Вывод: в организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного самоуправления от государственных -- в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Государство устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами государственной власти находятся в зависимости от формы национально-государственного устройства и исторических традиций.

В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определения параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти.

Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, соответствующие современным задачам и требованиям . Более того, в ней развиваются негативные тенденции, которые снижают эффективность деятельности и авторитет государственной власти. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.

Серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы. На современном этапе перед государством стоит серьезная задача создания такой системы государственного управления, которая будет неотъемлемым элементом механизма социально-политической защиты общества от различных социальных патологий.

Совершенствование государственного управления, проведение административной реформы неразрывно связано с повышением транспарентности органов власти, которая должна рассматриваться как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Реформирование государственного управления связано со всесторонним рассмотрением сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений, анализом теоретико-методологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества .

В этой связи государству необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность адекватно реагировать на вызовы внешней среды. Применение в управленческой практике современных технологий способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса государственного управления. К видам государственных органов относят представительные органы (законодательные учреждения - Федеральное собрание. Конгресс, Парламент, Сейм и т.д.) и местные органы власти и самоуправления, сформированные на основе выборов; исполнительно-распорядительные органы (правительство, центральные ведомства, их подразделения на местах); судебные органы и связанные с ними иные правоохранительные учреждения (следственные органы, прокуратура), в т.ч. органы конституционного надзора и контроля; особое место в плане современного понимания разделения властей имеет глава государства, т.е. институт президентства, который связан со всеми ветвями власти . Территориальная сфера деятельности: федеральные; республиканские; местные. Характер полномочий органы общей компетенции (советы министров, правительства), органы специальной компетенции (прокуратура). Порядок осуществления компетенции: коллегиальные; единоначальные органы Правовые формы деятельности: правотворческие; исполнительные, правоохранительные Государственный орган состоит из государственных служащих, те. работников, выполняющих работу и получающих заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности и подчиненных служебной дисциплине. Объем и порядок использования ими властных полномочий (компетенция) устанавливаются законом и фиксируются в особом юридическом документе - должностной инструкции, штатном расписании и др. К числу государственных служащих относится должностное лицо, обладающее властными правомочиями в силу занимаемой должности и имеющее право самостоятельно принимать решения по их использованию Президент как глава государства является высшим должностным лицом.

Термин «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами организации государственной власти и общественной жизни. Основой для понимания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Общественная обусловленность вытекает из практики государственного управления как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (то есть соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций, данных публичной властью .

Управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта выступают различные явления и процессы: человек, социальная общность, общество в целом, общественные процессы.

Государственно-политическое управление - деятельность институтов политической власти трех уровней:

1) федерального;

2) субъектов РФ;

3) местного самоуправления.

Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик, губернаторы областей) и представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации .

Государственно-административное управление - вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц. Предметом выступают государственный сектор экономики; инфраструктура (например, федеральные дороги, аэропорты, транспорт), вся сфера социальных услуг; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством; государственные учреждения образования, здравоохранения; армия, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и другие структуры, чья деятельность финансируется из средств федерального, субъектов и местных бюджетов.

Государственный менеджмент. В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администрации в обществе . Выражается она понятием «государственный менеджмент». «Новое государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его финансового состояния.

Существуют два подхода к понятию государственного управления. В широком смысле государственное управление - это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций . В более узком смысле под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами. Таким образом, государственное управление - это осуществляемая на профессиональной основе деятельность особой группы людей (государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц) в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан в целях построения правового социально ориентированного государства.

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

а) государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

б) субъектом государственного управления выступает государство как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления;

в) объект государственного и муниципального управления - это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию .

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого - упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, то есть обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, то есть властным характером используемых в процессе управления методов и средств. С точки зрения своего назначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть.

Вывод: таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль.

Поскольку государственное и муниципальное управление, публичное по своей природе, является неотъемлемой частью общества, то все или почти все гуманитарные науки, а нередко и другие науки (например, кибернетика) касаются этих вопросов. Вместе с тем в самом государственном и муниципальном управлении и в процессе создания знаний о нем широко используются методы и данные других,негуманитарных наук. В государственном и муниципальном управлении все шире применяются автоматические системы, современная техника, а знания о нем формируются в том числе на базе использования математических методов, кибернетики, синергетики, информатики. Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению проблематики государственного и муниципального управления, тех или иных его сторон, со своих позиций.Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны управленческих отношений.Социология, изучая общество, рассматривает государственное и муниципальное публичное управление в его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, профессиональными и иными слоями населения.Политология рассматривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу политических отношений.Экономические теории (ранее эта дисциплина нередко называлась≪политическая экономия≫) изучают управление в связи с экономикой (прежде всего, с позиций макрорегулирования). Процессами управления, включая государственное и муниципальное как часть общего понятия управления, занимаетсякибернетика, уделяя особое внимание прямым и обратным связям, управление сложными системами изучаетсинергетики. Поскольку различные стороны публичного управления регулируются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государственного и муниципального управления (органы, полномочия и др.) изучаются многимиюридическими науками: теорией государства и права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (конституционное регулирование), административным правом (деятельность исполнительной ветви государственной власти). Вопросы государственного управления (вместе с более широкими проблемами) изучает.государствоведение. Существует специальная юридическая дисциплина -муниципальное право.

Другие юридические дисциплины также касаются вопросов государственного и муниципального управления. В гражданском праве это, например, вопросы управления государственной собственностью (оперативное управление, хозяйственное ведение и др.), в трудовом - правила трудового распорядка на государственных предприятиях, в земельном - правила отвода земель из государственного или муниципального земельного фонда, в гражданском и уголовном процессе - управление судьей ходом рассмотрения конкретного дела в соответствии с процессуальными нормами закона и т.д. Вопросы управления изучаются в земельном, финансовом, таможенном праве и др. Вряд ли можно найти такую отрасль права, которая не касалась бы вопросов публичного управления.

Субъект, объект, содержание государственного и муниципального управления является соответствующий орган государства, муниципального образования (парламент в государстве, муниципальный совет и др.), должностное лицо (министр, мэр).

Объект государственного или муниципального управления - это общественные (социальные, национальные, иные отношения) или отношения, приобретающие общественное значение. Такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. публичному управлению.

Содержание государственного, муниципального управления это различные действия по использованию публичной власти (издание правовых актов, организационные меры), которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений или отношений, приобретающих общественное значение. Управленческие органы, должностные лица могут совершать те или иные действия в пределах своей компетенции, в формах и способах, предусмотренных нормативными актами. Совокупность этих действий, совершаемых в разное время и неодинаковыми методами, составляет управленческий процесс. Содержание государственного, муниципального управления зависит от условий, в которых оно осуществляется, и складывается из различных элементов. Важнейшее значение для управления в обществе имеют его цели. Возможны конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели более общего порядка (управление обороной страны). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе.

Государственное управление является одной из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в осуществлении его субъектами (прежде всего органами исполнительной власти) нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий.

Для государственного управления важной является его организация, которая предусматривает определение нормами права совокупности субъектов государственного управления (органов исполнительной власти) и характера функциональных связей между ними.

В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации единую систему исполнительной власти в России образуют органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Подобное ее построение обусловлено предназначением органов исполнительной власти, их нацеленностью на решение социально- экономических задач, требующих высокой оперативности, дисциплины и слаженности действий. Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Оно предполагает структурно-функциональную совместимость названных органов власти, повышенную степень организационно- правового взаимодействия и соподчиненности.

Единство системы исполнительной власти (государственного управления) в Российской Федерации определяется верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов; обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействию) исполнительных органов и должностных лиц; прокуратурой Российской Федерации, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти (государственного управления) играет Президент Российской Федерации. В соответствии с Конституцией он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов исполнительной власти, осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Важная роль в организации системы исполнительной власти принадлежит и Правительству Российской Федерации. Конституция возлагает на него обязанности по проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области образования, здравоохранения, науки, культуры, социального обеспечения, экологии и в ряде других.

Правительство Российской Федерации обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти.

По вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Правительство координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляет контроль за ними, обеспечивает устранение разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Организация государственного управления, исходя из функций органов исполнительной власти, предусматривает следующие основные управленческие сферы:

а) управление в экономической сфере, охватывающее отрасли и сферы деятельности экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело);

б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее отрасли социального развития, социальной политики, образования, науки, здравоохранения,

культуры, социальной защиты;

в) управление в административно-политической сфере, охватывающее оборону, безопасность, область внутренних дел, юстиции, иностранных дел.

Важным вопросом организации системы государственного управления в Российской Федерации является разграничение управленческих отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональное управление.

Система исполнительной власти основывается на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свои полномочия самостоятельно.

Еще по теме 1. Понятие организации государственного управления:

  1. § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
  2. 2. Организация государственного управления в современных условиях
  3. § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления

Государственное управление (англ. public administration ) - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, - деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

  • правовой подход;
  • политический подход;
  • менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

  • следования принципу верховенству права (правовой подход);
  • следования воле народа (политический подход);
  • следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Муниципальное управление - это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Внутри муниципального управления, также, как и на общенациональном уровне, может существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мэра), законодательная - в руках городского совета, и судебная - в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.

Муниципальное , как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:

  1. муниципальный орган не создает законов, это прерогатива государственных законодательных органов;
  2. государство управляет гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т. д.).

Согласно Положению об основах организации местного само­управления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., выборный представительный орган местного самоуправления:

  • утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении;
  • устанавливает местные налоги и сборы;
  • утверждает программы развития соответствующих территорий;
  • принимает положение (устав) о местном самоуправлении;
  • осуществляет контроль над деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления. Эти решения представляютcя и согласуются с главой местного самоуправления, соответствуют установленным в России межбюджетным отношениям.

Сравнение с частным предприятием. У муниципалитета много общего с частными предприятиями. Последние тоже управляют только своими сотрудниками и работниками, для чего используют организационные нормы, такие как устав или должностные инструкции, решения. Однако статус этих документов муниципального органа иной. Федеральный закон № 154 определяет акты, принимаемые ОМС и должностными лицами местного самоуправления, как правовые, то есть обладающие характером общеобязательности на территории муниципального образования, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет применение мер государственного принуждения.

Также муниципальное управление отличается от частного предприятия тем, что одним из источников его финансирования являются налоги. Муниципалитет является бюджетной, а не коммерческой общностью.

Еще одно отличие состоит в том, что частное предприятие поставляет товары на рынок, а муниципальная служба - только жителям определенной территории.

Наконец, частное предприятие может быть монопродуктовым, а муниципалитет всегда имеет множество служб.

Муниципальное управление, являясь формой публичной власти, предусматривает наличие и деятельность в системе разного рода служащих и чиновников, которые обеспечивают решение проблем местного значения. В современном состоянии бытовой, социально-культурной и экономической инфраструктуры всех населенных пунктов без привлечения в административный аппарат профессионалов соответствующих инстанций невозможно обеспечить эффективное руководство хозяйством. Далее рассмотрим подробнее, что собой представляет муниципальное управление.

Общие сведения

Конституция, разграничивая государственное и муниципальное управление, сформировала предпосылки для создания соответствующих институтов. Местная власть реализуется посредством деятельности специально образованных служб. Государственное и муниципальное управление охватывают разные сферы. Однако оба этих института существуют в интересах общества. Понятие и общие критерии формирования местной власти, правовые аспекты деятельности служащих сформулированы в Законе №25 "О муниципальной службе".

Основные понятия

Муниципальное управление представляет собой профессиональную деятельность, осуществляемую на постоянной основе на соответствующей должности. Она не является выборной. По закону под должностью следует понимать служебное положение, предусмотренное в уставе муниципального образования в рамках региональных нормативных актов субъекта. Она предполагает определенные полномочия, касающиеся в первую очередь проблем местного значения. Муниципальные должности предусмотрены в соответствующих местных органах власти, сформированных в соответствии с уставом МО. Для каждого служебного положения устанавливается собственный круг обязанностей по обеспечению и исполнению полномочий данной инстанции, а также ответственность за их реализацию.

Классификация должностей

Все они разделяются на выборные и прочие. Первые могут замещаться на основании муниципальных выборов, в соответствии с решением представительного или иного органа местной власти. Избрание касается, например, депутатов. Замещение прочих муниципальных должностей осуществляется посредством заключения трудового договора. Законом предусмотрена общая классификация. В соответствии с ней, должности могут быть:

  • Высшими.
  • Главными.
  • Ведущими.
  • Старшими.
  • Младшими.

Региональными законами утверждаются специальные реестры. В них приводится конкретный список наименований должностей муниципального управления по данному субъекту. Они классифицируются по функциональным признакам, группам, избирательным комиссиям, инстанциям. При разграничении учитываются исторические и прочие особенности территории.

Поступление на службу

Для граждан, желающих получить ту или иную должность, устанавливаются определенные требования. Поступить на службу могут лица, которые достигли 18-летнего возраста, владеют государственным языком РФ и обладают соответствующей квалификацией. Требования к профессиональной подготовке граждан установлены в ФЗ №25 . Поступить на муниципальную службу могут лица, не имеющие ограничений, указанных в ст. 13 данного закона. При принятии граждан на должности, а также в процессе профессиональной деятельности, впоследствии не допускается установление никаких прямых или косвенных преимуществ или лимитов в зависимости от расы, пола, происхождения, национальности, убеждений, места жительства, принадлежности к общественным группам, должностного или семейного положения и прочих обстоятельств, не касающихся профессиональных и деловых качеств служащих.

Правовой статус

В качестве муниципального служащего признается гражданин, который в порядке, установленном соответствующими актами в рамках ФЗ и законов региона, исполняет обязанности по должности за денежное содержание. Оно выплачивается из местного бюджета. Лица, которые осуществляют техническое обеспечение деятельности местных инстанций, избирательных комиссий МО, не могут замещать указанные должности и не являются служащими соответствующих учреждений. Законом установлен особый правовой статус лиц, осуществляющих муниципальное управление.

Ограничения

Нормативными актами местной власти устанавливаются обязанности и права служащих, а также гарантии их деятельности и ограничения, связанные с выполнением работы. В процессе проведения выборов и референдума должностные лица не могут пользоваться своим статусом и привлекать подчиненных или находящихся в иной рабочей зависимости к осуществлению ими во время исполнения ими своих трудовых обязанностей деятельности, которая способствовала бы избранию либо выдвижению: сбор подписей, проведение агитации в период командировок. Для муниципальных служащих не предусмотрено преимущественное право доступа к СМИ, они не могут использовать организационно-технические и материальные средства, которые обеспечивают исполнение их полномочий, при проведении предвыборной агитации и сбора подписей. Должностные лица, зарегистрированные в качестве кандидатов, на период их участия в избирательной кампании освобождаются от выполнения профессиональной деятельности.

Муниципальное управление: органы

Местная власть реализуется в МО. В качестве него выступает сельское, городское поселение, их части, несколько пунктов, которые объединены общей территорией, или иная местность с жителями, в которых осуществляется муниципальное управление. Местными инстанциями являются выборные и прочие формирования, которые наделены полномочиями на решение проблем местного значения. Органы муниципального управления не входят в систему госучреждений. Перечень местных инстанций в каждом конкретном МО определяется его уставом.

Представительными муниципальными органами могут образовываться внебюджетные целевые фонды на условиях и в порядке, которые установлены в законодательстве. Местная власть в соответствии с нормами права РФ может выпускать лотереи и займы, выдавать кредиты, формировать банки и прочие финансовые учреждения. В качестве координирующего элемента структуры муниципального управления выступает глава МО. В его задачи входит, кроме прочего, обеспечение согласованной деятельности нижестоящих звеньев системы. Структурные подразделения – это управляющие элементы. Они формируют низший уровень администрации и осуществляют непосредственное взаимодействие с исполнительными местными инстанциями. В качестве последних выступают унитарные предприятия. Они исполняют определенные функции: производят какую-либо продукцию или оказывают услуги. Комплексная и целенаправленная деятельность исполнительных элементов МО является основой его функционирования.

Роль в социально-экономической системе

Местная власть осуществляет муниципальное управление собственностью. В ее состав входят бюджетные средства, запасы внебюджетных фондов, природные ресурсы, земли. К ней также относят муниципальные организации и предприятия, их имущество, учреждения культуры, здравоохранения, спорта и пр. В местный бюджет зачисляются налоги, штрафы, сборы, а также отчисления от федеральных, региональных и прочих платежей в соответствии с нормативными актами РФ. В случаях, которые предусмотрены в законодательстве, муниципальное управление собственностью осуществляет непосредственно само население.

Хозяйство

На муниципальном уровне в его состав входят ЖКХ, учреждения бытового обслуживания, строительная промышленность, предприятия общественного питания, торговли и так далее. Однородные производства формируют соответствующие отрасли. Функции по управлению предприятиями в зависимости от содержания разделяются на межотраслевые и отраслевые. К первым относят организацию труда и его оплаты, долгосрочное прогнозирование и планирование, материально-техническое обеспечение, бухучет и прочее. Функции межотраслевого характера по своему содержанию практически не зависят от специфики предприятий. Муниципальное управление имуществом осуществляется соответствующими комитетами. В их ведении находятся доли (паи, акции) хозяйственных обществ смешанных форм, а также АО, сформированных в ходе приватизации. Муниципальное управление имуществом, представленным в виде инвестиций из бюджетных средств, а также привлеченных от физических и юрлиц, осуществляет глава МО.

Культурная сфера

Эта сфера деятельности включает в себя решение проблем здравоохранения, образования, культуры, соцзащиты и прочих отраслей. Культура представляет собой область духовной жизни. Ее систему в МО составляют такие учреждения, как театры, музеи, библиотеки, кинотеатры, клубы. Муниципальное управление образованием представляет собой сравнительно самостоятельную, территориально обособленную часть. Она взаимодействует с прочими отраслями. Муниципальное управление города обеспечивает деятельность учреждений здравоохранения, социальной защиты.