Понятие публично-правовых образований. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований

Прописка
18.04.2019
  1. Помимо физических и юридических лиц участниками гражданских правоотношений являются публично-правовые образования . Таким термином обозначается комплекс субъектов, перечисленных законодателем в ст. 124 ГК РФ: “Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования…” Публично-правовые образования, как следует из перечня, объединяют две группы участников отношений:

– государственные образования (Российская Федерация и перечисленные выше субъекты РФ);

– муниципальные образования (городские, сельские поселения и иные).

В юридической литературе и законодательстве для обозначения государственных, а также муниципальных образований часто используется собирательное понятие “государство”. Допустимость такого термина объясняется сложившейся традицией и единством статуса тех или иных разновидностей публичных образований (с учетом того, что каждое из них выступает от своего имени в пределах своей компетенции).

Государство не является традиционным участником гражданских (частных) правоотношений. Известно, что публичные образования создаются с целью осуществления тех или иных властных функций – регулирования экономики, упорядочения социальных и политических процессов и т.п. Как носители публичной (государственной, муниципальной) власти такие образования обладают суверенитетом (верховенством), в силу чего их веления носят общеобязательный характер. Они сами определяют правила, которыми обязаны руководствоваться при осуществлении своих полномочий. Вместе с тем отношения частного права требуют юридического равенства всех участников. Закон указывает, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Такое “двойственное” положение обусловливает особое место этих субъектов в имущественном обороте.

Статус публично-правовых образований в целом приравнен к положению юридических лиц. К ним “применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов” (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Такой подход законодателя объясняется прежде всего общностью правовой конструкции статуса названных субъектов: оформление юридического “облика” в форме организационного единства тех или иных структурных звеньев; участие в гражданских правоотношениях через свои органы; зависимость объема правоспособности от целей создания и др.

Однако названные черты определяют лишь внешнее, формально-юридическое сходство государства и юридических лиц. Их роль как участников гражданских правоотношений различна. Юридические лица – это субъекты, специально созданные для участия в гражданском обороте, тогда как публично-правовые образования участвуют в нем постольку, поскольку это необходимо для осуществления их функций. Выступая как равный субъект гражданских правоотношений, публичное образование не теряет своей властной сущности. Оно не может навязывать свою волю другим лицам, но, вступая с ними во взаимоотношения, преследует не свои собственные, а публичные интересы. Таким образом, с учетом цели, достижению которой подчинена деятельность субъектов, характер участия государства в имущественном обороте можно охарактеризовать как вспомогательный, второстепенный.

Различается также порядок возникновения рассматриваемых субъектов. Юридические лица становятся участниками гражданских правоотношений только в том случае, если процесс их создания не противоречит правилам, установленным гражданским законодательством в отношении той или иной организационно-правовой формы юридического лица, правил его регистрации и т.п. Публичные образования возникают на основе “властно-распорядительного” (чаще всего административного) акта. Их статус и компетенция определяются нормами не гражданского, а публичного права.

Таким образом, двойственный характер участия государственных и муниципальных образований в имущественном обороте: юридическое равенство в вопросах взаимодействия с контрагентами, с одной стороны, и особый порядок создания, характер реализации полномочий, обладание публичной властью – с другой, – позволяет охарактеризовать их в качестве особого субъекта гражданских правоотношений.

  1. Как субъект гражданского права государство наделено правоспособностью и дееспособностью. Несмотря на достаточно широкие возможности участия в различных видах гражданских правоотношений, правоспособность этого лица носит целевой, или специальный, характер: оно действует в рамках строго очерченной компетенции и не может выходить за ее пределы.

Как уже отмечалось, публично-правовые образования осуществляют только те виды деятельности, которые необходимы им для реализации публичной власти. При этом они сами формируют правила гражданского оборота, содержание и пределы своей правосубъектности.

Реализация дееспособности государственных и муниципальных образований происходит с помощью соответствующих органов. Это качество указывает на сходство правовой конструкции государства и юридического лица. В силу п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов РФ имущественные и личные неимущественные права и обязанности могут приобретать и осуществлять органы государственной власти, от имени муниципальных образований – органы местного самоуправления. При этом действия органов власти, не выходящие за пределы их компетенции, считаются действиями самого образования.

  1. Российским законодательством предусмотрены две формы участия государства в гражданских правоотношениях:

– непосредственная – через свои органы (п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ);

– опосредованная – через представителей (п. 3 ст. 125 ГК РФ).

Как правило, публичные образования выступают в гражданском обороте от своего имени через органы исполнительной власти. На федеральном уровне к таковым относятся Правительство РФ, федеральные министерства, ведомства и их территориальные единицы, на уровне субъектов РФ – администрации, мэрии и иные аналогичные структуры, на муниципальном уровне – соответствующие административные органы. Исполнительные органы реализуют интересы государства в рамках установленной компетенции. Так, например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника, в том числе права акционера и участника общества с ограниченной ответственностью (п. 1 разд. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432).

Непосредственное участие публичных образований в имущественных правоотношениях следует отличать от самостоятельных действий их органов, наделенных правами юридического лица. В последнем случае органы не осуществляют публичных функций, выступают не от имени соответствующих государственных или муниципальных образований, а от своего собственного имени, действуют в своем интересе (например, приобретая оборудование или инструменты для удовлетворения каких-либо хозяйственных нужд) и несут самостоятельную ответственность по своим обязательствам.

Отношения представительства складываются в тех случаях, когда публичное образование наделяет государственные или муниципальные органы, не имеющие права выступать от имени публичных образований непосредственно, а также юридические лица или граждан специальными полномочиями, основанными на нормативном или административном акте (в отношении государственных органов и органов местного самоуправления) или договоре (в отношении граждан и юридических лиц). Например, Правительство РФ или субъект РФ может заключить договор доверительного управления частью своего имущества с коммерческим банком или управленческой компанией. В акционерных обществах, часть акций которых находится в собственности публичных образований, интересы этих образований по договору могут представлять физические лица.

  1. Специфика участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях обусловлена тем, что характер выполняемых ими функций исключает возможность осуществления тех или иных видов деятельности , характерных для граждан или юридических лиц, или, наоборот, позволяет им обладать такими правомочиями, которые не свойственны иным субъектам. В таком качестве государство становится участником достаточно обширного круга видов правоотношений частноправового характера.

Являясь собственниками своего имущества, публичные образования могут приобретать имущество, передавать в пользование, отчуждать его, наследовать, т.е. вступать в различного рода вещные правоотношения. Закон предоставляет им и особые возможности при осуществлении названных правомочий, например в отношении права на получение части обнаруженного клада или приобретение бесхозяйного имущества. Только государству присущи правомочия по реквизиции, конфискации или национализации частного имущества. Приобретая имущество в качестве наследника по завещанию, государство не может завещать свое имущество, отказаться от наследства и т.п. Но при условии, что субъектом этих правоотношений является Российская Федерация, оно может выступить законным наследником выморочного имущества.

Как собственники публично-правовые образования могут создавать юридические лица на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, выступать в роли учредителей хозяйственных обществ или товариществ, в том числе в рамках приватизации государственных предприятий и учреждений. Через своих представителей они участвуют в управлении такими коммерческими организациями и иной деятельности, носящей характер корпоративных отношений.

В рамках обязательственных правоотношений государство заключает сделки по распоряжению своим имуществом (может его дарить, обменивать, продавать и т.д.). К исключительной компетенции государства относится заключение договоров подряда, поставки или проведения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных и муниципальных нужд, государственного займа, соглашений о разделе продукции.

В сфере внедоговорных отношений публично-правовые образования наделены возможностью быть участниками обязательств, вытекающих из неосновательного обогащения и причинения вреда. В последнем случае, в частности, они обязаны возместить вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов (дознания, следствия, прокуратуры, суда), органов местного самоуправления или должностных лиц.

Участие государственных и муниципальных образований в отношениях, возникающих по поводу результатов интеллектуальной деятельности, незначительно. Они могут приобретать права патентообладателя (если интеллектуальная собственность создана при выполнении государственного или муниципального заказа), а в некоторых случаях – права на товарные знаки, фирменные наименования. Российская Федерация может становиться наследником некоторых авторских прав, в этом случае она принимает на себя охрану этих прав.

Приведенный перечень не исчерпывает возможные варианты участия публичных образований в гражданских правоотношениях, но сам по себе наглядно свидетельствует о признании их полноправными участниками гражданского оборота.

Вместе с тем специфика участия государства в гражданском обороте позволяет отметить такие виды его деятельности, которые не свойственны иным лицам. Так, например, только этот субъект может приобрести право собственности по таким основаниям, как реквизиция, конфискация, национализация. Специальным способом прекращения права собственности выступает приватизация. Когда у наследодателя нет наследников ни по закону, ни по завещанию либо все наследники лишены права наследования, или не приняли наследства, или отказались от него, наследственное имущество переходит к государству (выморочное имущество). Относящиеся к памятникам истории и культуры вещи, обнаруженные в кладе, подлежат передаче в государственную собственность. В рамках обязательственных правоотношений особо регламентируется статус публично-правового образования в договорах поставки для государственных нужд, государственного займа и др.

Государство в силу своего специального статуса не может быть участником отдельных видов гражданских правоотношений. В частности, в отличие от граждан и юридических лиц оно не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, выступать в качестве доверительного управляющего по договорам доверительного управления ценными бумагами и другим имуществом, не может быть наследодателем.

  1. По общему правилу публично-правовые образования несут ответственность по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом. Изъятие установлено законом в отношении:

– имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

– имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

В первом случае действует общее правило: юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, а Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц. Исключение составляют случаи, предусмотренные законом. Так, государственные и муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам созданного ими:

– казенного предприятия при недостаточности его имущества (абзац третий п. 6 ст. 113 ГК РФ);

– казенного учреждения при недостаточности у него денежных средств (п. 4 ст. 123.22 ГК РФ);

– автономного или бюджетного учреждения в случае причинения ими вреда гражданам, при недостаточности их имущества, на которое может быть обращено взыскание (абзац второй п. 5 и абзац второй п. 6 ст. 123.22 ГК РФ соответственно).

Второе изъятие включает правило о том, что на имущество, находящееся в исключительной собственности государства, не может быть обращено взыскание. В частности, п. 1 ст. 126 ГК РФ устанавливает, что обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.

Выступая в гражданских правоотношениях в качестве самостоятельных участников с обособленным имуществом, публичные образования несут раздельную ответственность по своим обязательствам. Субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований.

Принцип раздельной ответственности не действует в случае, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Имущество, являющееся средством обеспечения обязательств государственных и муниципальных образований, – это принадлежащее соответствующим публичным образованиям на праве собственности и не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями имущество, составляющее государственную или муниципальную казну . Казна Российской Федерации, казна субъектов РФ, казна городского, сельского поселения или другого муниципального образования состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного или муниципального имущества (п. 4 ст. 214 ГК РФ). С учетом того, что к “иному” имуществу относятся прежде всего внебюджетные фонды, имущество государственного резерва, золотой запас, фонд драгоценных камней и металлов и т.п., т.е. имущество, взыскание на которое не может быть обращено, то более реальным объектом для взыскания кредиторов остаются бюджетные (денежные) средства, на что указывает судебная практика.

Понятие "публично-правовые образования" в Гражданском кодексе РФ не закреплено и, более того, вообще не встречается, однако в теории цивилистики оно имеет давно вполне конкретное толкование - термином "публично-правовые образования" обозначают комплекс субъектов, перечисленных законодателем в ст.124 ГК РФ.

Выделяют две основные группы субъектов, входящих в состав публично-правовых образований:

  • а) государственные образования (Российская Федерация и субъекты РФ);
  • б) муниципальные образования (городские, сельские поселения и иные).

Муниципальные образования не являются органами государственной власти согласно ст.131 Конституции РФ, но они согласно ст.132 Конституции РФ обладают властными полномочиями, в связи с чем, их также относят к числу публично-правовых образований.

Признание публично-правовых образований субъектами гражданского права означает необходимость распространения на них общего режима участия в обороте субъектов этой отрасли, что знаменует равенство правового статуса публично-правовых образований и иных субъектов гражданского права. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований призвана обеспечивать исполнение ими своих политических задач, для чего изучаемым субъектам может понадобиться весь арсенал средств участия в гражданско-правовых отношениях. От имени публично-правовых образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Однако указанная возможность должна иметь нормативное закрепление следующими актами: федеральными законами; указами Президента РФ; актами Правительства РФ; актами субъектов РФ; актами муниципальных образований. То есть вопрос наделения функциями представителя от имени государства разрешается законодателем в высшей степени произвольно.

Публичные образования обладают особым двойственным статусом. Во - первых, они являются носителями публичной (государственной, муниципальной) власти, обладают суверенитетом (верховенством), их создаются с целью осуществления тех или иных властных функций. Поэтому все их решения, принятые в рамках своих полномочий и основанные на законодательных актах, носят общеобязательный характер. Во-вторых, они, несомненно, являются участниками гражданского оборота и потому должны подчиняться основному принципу гражданского права - юридического равенства сторон. Гражданское законодательство в ст.124 ГК РФ уточняет, что публично-правовые образования, юридические лица и граждане в гражданских правоотношениях равны между собой.

Таким образом, с одной стороны публично-правовые организации устанавливают правила гражданского оборота для их участников, а с другой, - они считаются равными с другими субъектами гражданского права, которые такими полномочиями не обладают и, что самое главное, соответственно подчиняться правилам, ими же разработанными.

Согласно общему правилу к гражданско-правовому статусу публичноправовых образований применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц. Основывается данное правило на том, публично-правовые образования как и юридические лица, как таковые не существуют реально в пространстве и времени, но являются субъектами права и правоотношений, обладают правоспособностью и дееспособностью. Не могут применяться к рассматриваемым субъектам правила о порядке создания и прекращения юридических лиц, о государственной регистрации юридических лиц, о наименовании и месте нахождения юридического лица, о представительствах и филиалах.

Цель участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях - реализация не своих частноправовых интересов (как в случае с гражданами и юридическими лицами), а своей компетенции.

Публично-правовые образования возникают на основе "властно-распорядительного" (чаще всего административного) акта, то есть порядок их возникновения носит распорядительный характер.

Статус и компетенция публично-правовых образований определяются нормами не гражданского, а публичного права.

  1. принципиальные различия:
    • в целях участия в гражданском обороте и, как следствие,
    • в особенностях правоспособности;
  2. формальные требования , касающиеся порядка возникновения коллективных субъектов гражданского права,

В научной литературе распространено мнение, согласно которому РФ, ее субъекты и муниципальные образования являются особыми субъектами (лицами) гражданского права. Однако более предпочтительным представляется термин "публичные образования", отражающий следующие особенности указанных выше субъектов:

  1. они являются коллективными и, в противовес физическим лицам, "искусственно" созданными субъектами;
  2. специфика природы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований именно как субъектов права вообще - носителей публичной власти.

Подробнее

Во-первых, делается акцент на том, что РФ, ее субъекты, муниципальные образования являются коллективными и, в противовес физическим лицам, "искусственно" созданными субъектами. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что в качестве участников гражданских отношений юридические лица и публичные образования относятся к одной родовой группе, что позволяет, в частности, применять к порядку участия публичных образований в гражданском обороте, например правила о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц. Но цели участия в гражданских правоотношениях юридических лиц отличны от целей участия публичных образований. Юридическим лицом является лишь тот субъект, который признается таковым гражданским законодательством, т.е. создан в соответствующей организационно-правовой форме и надлежащим образом зарегистрирован. Однако ничего подобного в отношении публичных образований законом не установлено.

Во-вторых, подчеркивается специфика природы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований именно как субъектов права вообще - носителей публичной власти . Публичная власть, будучи средством организации и регулирования взаимоотношений между людьми, характеризуется способностью упорядочивать отношения внутри общества как целого, объединенного единой территорией. Ввиду этого неотъемлемыми признаками публичной власти признаются ее верховенство и независимость от какой бы то ни было иной внутренней социальной власти в конкретной общественной иерархии, а также любой внешней власти. Вместе с тем преследуемые публичной властью цели упорядочения и стабилизации общественных отношений обуславливают функциональную направленность деятельности носителей публичной власти и, как следствие, характер и содержание их властных предписаний. Указанная деятельность должна быть направлена исключительно на реализацию общесоциальных задач экономического, политического, культурного и иного характера.

Этим публичные образования отличаются от действующих в целях удовлетворения собственных интересов физических лиц - субъектов гражданского права - в силу самого факта рождения, и юридических лиц, возникающих в результате специальной регистрации. В настоящее время эти отличия признаны и Конституционным Судом РФ, по мнению которого специфика публичных образований как субъектов гражданского права в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти .

Публичные образования как участники гражданского оборота - коллективные субъекты, приобретающие гражданские права и несущие гражданские обязанности постольку, поскольку это необходимо в целях реализации задач публичной власти.

Виды публичных образований:

  1. РФ - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (п. 1 ст. 1 Конституции РФ);
  2. субъекты Федерации , хотя и входящие в состав последней, но признаваемые самостоятельными субъектами гражданского права: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (п. 1 ст. 65 Конституции РФ);
  3. муниципальные образования - городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории городов федерального значения (п. 1 ст. 131 Конституции РФ; п. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Из этого следует, что РФ, субъекты Федерации и муниципальные образования самостоятельно и наравне выступают в гражданском обороте (разумеется, в рамках своей компетенции). Поэтому в литературе высказано обоснованное мнение о том, что встречающийся в ГК и иных законах термин "государство" всегда обозначает вполне конкретное публичное образование (Российскую Федерацию, ее субъектов или даже муниципальное образование), поскольку государства вообще, без его привязки к тому или иному публичному образованию, не существует.

Правовое положение публичных образований

Публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами - физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК):

  1. установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий;
  2. невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий.

Подробнее

Во-первых, установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий. Например, публичное образование не может обязать другого участника гражданского оборота вступить с ним в договорные отношения, поскольку свобода договора (абз. 1 п. 1 ст. 421 ГК) подразумевает выраженную добровольно взаимную волю сторон. Усматривать принудительность, основанную на властных полномочиях в предусмотренных законом случаях заключения договора в обязательном порядке (абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК), неверно, так как данное исключение из общего правила о свободе договоров установлено равным образом для всех участников гражданского оборота.

Во-вторых, невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий. Так, публичное образование не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом публичное образование не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.

Замечание. Говоря о равных началах выступления публичных образований в гражданских правоотношениях, важно не смешивать различные понятия. Участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти. Однако сама по себе подобная функциональная направленность деятельности не заменяет и не отменяет юридического равенства всех субъектов гражданского права. Иначе говоря, утрата властных полномочий в гражданских правоотношениях не противоречит природе публичных образований как носителей публичной власти .

По общему правилу к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК). В сущности, это означает, что публичные образования, не являясь юридическими лицами, приравниваются к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.

Из содержания указанного правового режима деятельности публичных образований следует важный для правоприменения вывод. Действие многих норм гражданского законодательства, касающихся юридических лиц, распространяется и на публичные образования (например, нормы о порядке вступления в договорные отношения и их оформлении и т.п.). Специального указания на то или иное публичное образование не требуется, поскольку общеправовой основой применения соответствующих законодательных положений служит правило п. 2 ст. 124 ГК.

Однако особенности публичных образований как субъектов гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность публичных образований правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно

  1. из закона, либо
  2. из особенностей публичных образований (п. 2 ст. 124 ГК).

Следовательно, императивный характер указанной нормы ГК исключает возможность изменения правового режима деятельности публичных образований по произвольному усмотрению последних.

Примером исключений из режима деятельности юридических лиц, обусловленных особенностями публичных образований и в действительности имеющих место, могут служить нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, филиалам и представительствам, реорганизации и ликвидации и т.д. (ст. 50-61 ГК; см. также абз. 1 п. 2 определения Конституционного Суда РФ N 297-О от 05.07.2005 г.).

Правоспособность публичных образований

Правоспособность публичных образований носит специальный характер , т.е. объем возможных прав и обязанностей публичных образований изначально ограничен, в частности

  1. целями деятельности и
  2. публичными интересами.

Кроме того, наряду с приведенной точкой зрения высказываются мнения о целевом (поскольку содержание правоспособности вытекает из функции носителя публичной власти), специально функциональном (так как содержание правоспособности, детерминированное функциями государства, обуславливает ее целевую направленность, в конечном счете, на удовлетворение общественных потребностей) характере правоспособности.

Нетрудно заметить, что, по существу, аргументы сторонников специальной, целевой или специально функциональной правоспособности опираются на общую идею: правоспособность публичных образований всегда ограничена именно ввиду особенностей последних как участников гражданского оборота, деятельность которых имеет специальную функциональную направленность - реализацию задач публичной власти. Иначе говоря, содержательное совпадение формально различных позиций свидетельствует о том, что спор во многом носит терминологический характер.

Следовательно, независимо от названия характера правоспособности (специальная, целевая, специально функциональная или даже специально-целевая), общим остается одно: гражданская правоспобность публичных образований носит исключительно специальный характер, обусловленный особенностями публичных образований как участников гражданских отношений. Поэтому публичные образования могут иметь лишь те права и нести обязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.

Формы участия публичных образований в гражданских правоотношениях

Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях традиционно решается следующим образом. Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах:

  1. в форме непосредственного участия - самостоятельно с помощью соответствующих органов (ст. 125 ГК), т.е. в порядке, аналогичном установленному в ст. 53 ГК для юридических лиц;
  2. в форме опосредованного участия - через представителей (п. 3 ст. 125 ГК), т.е. посредством установления отношений представительства (гл. 10 ГК).

Подробнее

Кроме того, иногда в научной литературе к видам опосредованной формы участия публичных образований в гражданском обороте относят выступление последних посредством учреждаемых юридических лиц - унитарных предприятий и учреждений. Если отвлечься от юридической составляющей, можно согласиться с тем, что публичные образования, оставаясь собственниками имущества, переданного таким юридическим лицам на основе ограниченных вещных прав, так или иначе участвуют в гражданском обороте.

Однако формально-юридически согласиться с этой позицией нельзя, поскольку указанные юридические лица признаются самостоятельными участниками гражданского оборота наряду с публичными образованиями (ст. 113, 120 ГК). Непосредственное подтверждение этот вывод находит в правилах о самостоятельной ответственности публичных образований и учреждаемых ими юридических лиц (ст. 126 ГК).

Что касается самостоятельного участия публичных образований в гражданском обороте, то необходимо учитывать, что в отличие от органов юридических лиц, полномочия которых определяются учредительными документами, полномочия государственных и муниципальных органов определяются рамками компетенции, установленной исключительно Конституцией РФ, федеральными и региональными законами и подзаконными актами, а также актами муниципальных образований.

Указание на то, что государственные и муниципальные органы выступают от имени публичных образований, не должно вводить в заблуждение. В подобных случаях никаких отношений представительства не возникает, поскольку публичные образования в силу особенностей своей природы (коллективные субъекты) не могут самостоятельно приобретать права и обязанности иначе, чем через действия своих органов. Иное дело, что выступление публичных образований как самостоятельных субъектов в гражданском обороте посредством своих органов необходимо отличать от случаев самостоятельного хозяйствования последних, когда отдельные органы в качестве юридических лиц приобретают права и обязанности для себя (например, при приобретении каким-либо ведомством канцелярских принадлежностей для собственных нужд).

Обычно публичные образования участвуют в гражданском обороте посредством органов исполнительной власти (формально-юридически вряд ли имеются какие-либо препятствия к выступлению в обороте и посредством законодательных органов, хотя это не типично). В научной литературе нет единства мнений относительно того, могут ли высшие органы публичной власти выступать непосредственно от имени публичных образований в гражданском обороте. Представляется, что теоретически высшие органы публичной власти все-таки могут быть наделены соответствующими полномочиями в особых случаях. Другое дело, что в настоящее время законодательством действительно не установлены случаи подобного участия.

К исполнительным органам относятся:

  • на федеральном уровне - Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, службы и иные ведомства, включая территориальные органы (см., например, гл. 6 Конституции РФ; ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ, и др.);
  • на уровне субъектов РФ - мэрии, администрации и т.п. (см., например, ст. 2, 17, 18 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ);
  • на муниципальном уровне - администрации, префектуры и т.п. (см., например, гл. 6 ФЗ о местном самоуправлении).

Выступление публичных образований в гражданском обороте посредством представителей

Необходимо учитывать следующее:

  1. Органы государственной и муниципальной власти, юридические лица и граждане могут представлять интересы публичных образований лишь в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований (см., например, ст. 6, 38, 39 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ). Из этого, в частности, следует, что к органам, представляющим интересы публичных образований, относятся лишь те, которые не наделены специальными полномочиями согласно п. 1, 2 ст. 125 ГК (для реализации публичными образованиями самостоятельного участия в гражданском обороте).
  2. Необходимо специальное поручение, исходящее от того или иного публичного образования. По существу, речь идет о надлежащем оформлении отношений представительства, которое может основываться на акте уполномоченного органа или на договоре. Следовательно, особенности приобретения публичными образованиями прав и обязанностей посредством представителей исключают наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 ГК).

Виды гражданских отношений, в которых участвуют публичные образования

Признание публичных образований полноправными участниками гражданского оборота и распространение на режим их деятельности принципа юридического равенства свидетельствует о существующей у публичных образований равной возможности (наряду с иными участниками гражданского оборота) быть субъектами отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования. Эти отношения подразделяются:

  1. на имущественные отношения:
    • собственности;
    • вещные (например, сервитуты);
    • обязательственные (договорные и внедоговорные);
    • наследственные;
    • связанные с использованием и распоряжением объектами интеллектуальной деятельности отношения;
  2. личные неимущественные отношения;
  3. организационные отношения.

Подробнее об имущественных отношениях

Выступление в гражданском обороте, опосредующем перемещение товаров, работ, услуг, невозможно без участия, в первую очередь, в имущественных отношениях. Так, публичные образования, будучи собственниками (ст. 214 , 215 ГК), являются субъектами вещных отношений.

Органы государственной власти субъекта Федерации (органы местного самоуправления) самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Федерации (в собственности муниципального образования). В частности, они вправе передавать его во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления (органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований), отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с законодательством (пп. 1, 2 ст. 26.12 ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации, п. 2 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении).

Правовой режим управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью имеет свои особенности, которые проявляются:

  1. в существующих наряду с общими (абз. 1 п. 2 ст. 218 ГК) специальных способах приобретения (например, абз. 2 п. 3 ст. 225 , ст. 228, 231, п. 2 ст. 233 ГК) и прекращения (например, ст. 238-243 ГК) права собственности;
  2. порядке управления собственностью, функции по осуществлению которого от имени Российской Федерации и ее субъектов возложены на органы и лица, указанные в п. 1 ст. 125 ГК, а от имени муниципальных образований - на органы местного самоуправления и лица, указанные в п. 2 ст. 125 ГК

(см. также раздел "Споры, связанные с защитой права хозяйственного ведения и права оперативного управления государственных (муниципальных) предприятий и учреждений" Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" ).

Помимо участия в отношениях собственности, публичные образования могут быть субъектами некоторых вещных отношений, в частности связанных с сервитутами (абз. 4 п. 1 ст. 216, ст. 274, 277 ГК).

Осуществление прав собственника и иных вещных прав от имени публичных образований означает и наличие полномочий по применению вещно-правовых и иных средств защиты. Поэтому исковые требования соответствующих государственных и муниципальных органов по защите права собственности и иных вещных прав на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника, подлежат рассмотрению судами по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности, собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности.

Публичные образования являются также полноправными участниками:

Договорные обязательства , в которых участвуют публичные образования, подразделяются на два вида:

  1. договорные обязательства, в которых публичные образования выступают наравне с иными участниками гражданского оборота (например, доверительное управление имуществом (гл. 53 ГК), агентский договор (гл. 52 ГК) и т.п.);
  2. договорные обязательства, в которых публичные образования являются исключительными субъектами (в частности, отдельными видами признаются такие обязательства, как поставка, подряд и научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, выполняемые для государственных и муниципальных нужд - § 4 гл. 30, § 5 гл. 37, гл. 38 ГК; государственный займ, в котором публичные образования могут выступать не только в качестве заемщика, например, путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг - ст. 817 ГК, но и займодавца).

Внедоговорные обязательства с участием публичных образований могут возникать:

  • из односторонних сделок, например, обязательства из публичного обещания награды (гл. 56 ГК) и публичного конкурса (гл. 57 ГК);
  • в результате правонарушений, например, деликтные обязательства (гл. 59 ГК) и обязательства из неосновательного обогащения и сбережения (гл. 60 ГК).

При этом публичные образования в таких обязательствах могут быть не только должниками (например, при причинении вреда актами власти), но и кредиторами (например, при причинении вреда объектам природы).

Публичные образования выступают субъектами наследственных отношений , приобретая имущество в качестве наследников по завещанию либо, если имущество является выморочным, в силу закона (ст. 1151 ГК). В частности, особенности участия публичных образований в указанных отношениях проявляются, во-первых, в необходимости наличия установленных законом условий наследования, а именно: имущество является выморочным, если отсутствуют иные наследники, либо никто из них не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (п. 1 ст. 1151 ГК). Во-вторых, у публичных образований отсутствуют некоторые права, например право завещать свое имущество (поскольку распоряжение имуществом на случай смерти предоставлено только физическим лицам (п. 1 ст. 1118 ГК), вследствие чего открытие наследства связано со смертью гражданина (ст. 1113 ГК)), право на отказ от наследства (абз. 1 п. 1 ст. 1157 ГК).

Публичные образования участвуют в имущественных отношениях, связанных с осуществлением и распоряжением исключительными правами . Например, объекты интеллектуальной собственности могут быть созданы в результате выполнения государственного или муниципального заказа. Соответственно, осуществление указанных прав и распоряжение ими может заключаться в использовании результатов интеллектуальной деятельности для собственных нужд, выдаче лицензий третьим лицам. Другое дело, что удельный вес публичных образований в сфере отношений, связанных с интеллектуальной собственностью, гораздо меньше по сравнению с иными участниками гражданского оборота.

Подробнее о личных неимущественных отношениях

Что касается личных неимущественных отношений , то на первый взгляд может показаться, что публичные образования ввиду особенностей своей природы не могут быть субъектами указанных отношений, причем как связанных с имущественными отношениями, так и не связанных с ними. Действительно, достаточно сложно представить себе отношения с участием публичных образований, возникающие, например, по поводу таких нематериальных благ, как жизнь, здоровье, неприкосновенность частной жизни и проч. Однако существо некоторых личных неимущественных отношений не исключает возможность признания публичных образований их участниками. Например, публичному образованию может принадлежать такое личное неимущественное право, как право на обнародование произведения науки, литературы и искусства (личное неимущественное право, связанное с имущественными). Гражданско-правовую природу имеют отношения, связанные с использованием наименований "Россия", "РФ" и образованных на их основе слов и словосочетаний в названиях государственных и негосударственных учреждений, организаций и других структур в своих фирменных наименованиях некоторых слов (личные неимущественные права, не связанные с имущественными). Подобное использование до принятия ФЗ "О государственной символике" допускается только с согласия Правительства РФ (за исключением общероссийских общественных и некоторых религиозных объединений, которые вправе использовать эти наименования без специального разрешения)). Соответственно, личные неимущественные отношения возникают при использовании иной символики, принадлежащей публичным образованиям.

Подробнее об отношениях организационного характера

Участвуя в имущественных отношениях, публичные образования не могут не вступать в отношения организационного характера. Например, подобные отношения возникают в случае организации и проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный (муниципальный) контракт, которые являются одним из способов размещения заказа (подп. 1 п. 1 ст. 10, гл. 2, 3 ФЗ о размещении заказов). Существом организационных отношений охватываются не только действия по подготовке торгов (извещение об их проведении, разработка соответствующей документации и т.п.), но и порядок их проведения.

Представляется, что организационные отношения с участием публичных образований складываются и в случае заключения последними предварительных договоров, создания хозяйственных товариществ и обществ, а также иных юридических лиц, и, соответственно, участия в деятельности этих лиц, например посредством принятия решений (иногда эти отношения относят к разновидности имущественных отношений).

Ответственность публичных образований

Выступление в гражданском обороте предполагает не только приобретение прав, но и несение на равных с иными участниками гражданского оборота началах обязанностей, в том числе связанных с бременем ответственности.

Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме

    1. имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также
    2. имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Особенности ответственности публичных образований:

  1. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, и наоборот, кроме случаев, предусмотренных законом.
  2. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
  3. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Таким образом, гражданским законодательством на публичные образования распространен принцип самостоятельной ответственности субъектов гражданского права (пп. 2-5 ст. 126 ГК). Это означает, что РФ, ее субъекты, муниципальные образования и созданные ими юридические лица (унитарные предприятия и учреждения) не отвечают по обязательствам друг друга. Данный принцип в равной мере применим:

    1. к случаям несения договорной ответственности , т.е. ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых муниципальными образованиями обязанностей по договорам;
    2. к случаям несения внедоговорной ответственности , которая может наступить за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, возникших из односторонних действий, либо за вред, причиненный личности или имуществу физического лица и имуществу юридического лица (в частности, специальным деликтом является причинение вреда в результате незаконных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления - ст. 1069 ГК), а также вследствие неосновательного обогащения.

Вместе с тем из правила о самостоятельной ответственности существуют исключения двух видов:

    • прямо установленные законом: публичные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК) и бюджетных учреждений (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК) при недостаточности имущества последних.
    • в силу принятых обязательств, в частности, публичные образования вправе принимать на себя гарантии по обязательствам других публичных образований и отдельных юридических лиц (п. 6 ст. 126 ГК).
образований

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками от- ношений, регулируемых гражданским правом, являются государство и другие публично-правовые образования. Для решения публичных или общественных задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены осо- бенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами, которые са- ми определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собст- венного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущест- венного оборота как юридически равных собственников (или иных за- конных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятель- ствами и определяются особенности участия публично-правовых об- разований в гражданском (имущественном) обороте.

К числу публично-правовых образований, участвующих в граждан- ских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вто- рых, муниципальные образования . Особенности отечественного госу- дарственного и социально-экономического устройства имеют следст- вием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов . К их числу относятся: Российская Феде- рация (федеральное государство) в целом и ее отдельные субъекты - республики, края, области, города федерального подчинения, авто- номная область, автономные округа, являющиеся государственными образованиями (ст. 73 Конституции РФ).
Что касается городских и сельских поселений и других муници- пальных образований, то они осуществляют функции местного само- управления (ст. 131 Конституции РФ), в связи с чем не могут считать- ся государственными образованиями. Органы местного самоуправле- ния не входят в систему органов государственной власти. Несомненно, однако, что они обладают известными властными полномочиями, т.е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции РФ). Поэтому как муниципальные, так и государствен- ные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований .

Особенности правового положения всякого государства обуслов- лены наличием у него политической власти и государственного суве- ренитета, в силу которых оно само регулирует различные, в том чис- ле имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобяза- тельных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пре- делы. Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) от- ношениях, государство должно соблюдать установленные им же пра- вила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотноше- ниях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормаль- но функционировать, а необходимая ему частноправовая форма бу- дет разрушена.

Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь ни- какие свои властные полномочия по отношению к другим участни- кам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неиспол- нение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной от- ветственности, ибо во «внутренних» (внутригосударственных) граж данских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия).
Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и тре- буется самой природой гражданско-правовых отношений. Поэтому незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения публично-пра- вовыми образованиями в гражданских правоотношениях односторон- них преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов дру- гих участников оборота (например, путем издания правовых актов, в одностороннем порядке изменяющих условия заключенных ими договоров).

Особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований

Российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятель- ными, особыми субъектами права (sui generis ), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правово- му статусу применяются нормы, определяющие участие в имущест- венном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из за- кона или из особенностей статуса данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к публично-право- вым образованиям правил о порядке создания, реорганизации и лик- видации юридических лиц, а также об их банкротстве, тогда как граж- данско-правовые сделки с их участием, напротив, по общему правилу подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц. Пункт 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоот- ношений юридических лиц, он обычно имеет в виду также и публич- но-правовые образования.
В качестве субъектов гражданского права государство и иные пуб- лично-правовые образования обладают гражданской правоспособно- стью и дееспособностью. При определении их характера и содержа- ния следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоот- ношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность го- сударства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специ альный , а не общий (универсальный) характер1. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые со- ответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Государство и другие публично-правовые образования приобрета- ют для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы госу- дарственной власти или органы местного самоуправления), действую- щие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом , а не их властные органы. Действия органов вла- сти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.

Компетенция государственных органов и органов местного само- управления, в том числе и по участию в гражданских правоотношени- ях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципально- го имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несе- ния) имущественной ответственности.

При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на самостоятельном вещном пра- ве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). По своим собственным обязательст- вам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их «казны» (нераспределенного государственного и муниципально- го имущества).

Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответст- вующего государственного или местного бюджета (но не исчерпы- вающееся ими), и составляет материальную базу для самостоятель- ного участия публично-правовых образований в гражданских право- отношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому они неред- ко выступают в качестве органов, уполномоченных публично-право- выми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований , а не от собственного имени, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внут- ренних займов. При предъявлении к государственным или муници- пальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений, в роли ответчиков в соответствии с п. 3 ст. 158 БК выступают главные распорядители бюджетных средств - соответст- вующие органы государственной власти (или муниципальных обра- зований).

Что касается иного находящегося в публичной собственности иму- щества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы публичной власти .
Так, Федеральное агентство по управлению государственным иму- ществом:

  • осуществляет полномочия собственника в отношении федерально- го имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации (кроме бюджетных средств), включая пол- номочия собственника по приватизации (отчуждению) федераль- ного имущества;
  • выступает от имени Российской Федерации учредителем создавае- мых с участием государства юридических лиц, в том числе учреди- телем (участником) открытых акционерных обществ, создаваемых посредством приватизации федеральных государственных унитар- ных предприятий;
  • закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений;
  • осуществляет от имени Российской Федерации права акционера (участника, члена) организаций, акции (доли) в уставном (складоч- ном) капитале или паи в имуществе которых находятся в федераль- ной собственности;
  • заключает договоры купли-продажи и аренды федерального иму- щества и размещает заказы на поставку товаров и выполнение ра- бот для государственных нужд;
  • организует в установленном порядке реализацию конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенно- го в собственность государства1.

Участником всех перечисленных правоотношений юридически становится Российская Федерация (федеральное государство), кото- рая при необходимости несет и ответственность по соответствующим обязательствам своей казной (федеральным имуществом).

Разграничение случаев участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований и их органов

Большинство органов публичной власти одновременно являются и юридическими лицами - учреждениями, т.е. субъектами не только публичного, но и частного права. В этом качестве они могут участво- вать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования. Например, Фе- деральное агентство по управлению государственным имуществом мо- жет выступать и в качестве самостоятельного юридического лица (уч- реждения) , в частности, заключая сделки по обслуживанию собствен- ных имущественных нужд (энергоснабжение, ремонт, приобретение необходимых материалов и т.п.). По таким сделкам оно будет нести самостоятельную имущественную ответственность выделенными ему денежными средствами, а федеральное государство - субсидиарную ответственность имуществом казны (в первую очередь - бюджетными средствами) при недостатке у агентства указанных денежных средств. Само же публично-правовое образование не может выступать в граж- данских правоотношениях иначе, кроме как через свои органы2. По- этому важной практической задачей становится разграничение си- туаций, когда участником гражданско-правовых отношений является публично-правовое образование в лице своего органа власти и ко- гда этот орган власти самостоятельно выступает в гражданском обо- роте как юридическое лицо.

На практике эти ситуации подчас по неведению участников, а иногда и намеренно смешиваются. Иногда орган публичной власти пыта- ется выступить от собственного имени, хотя в действительности речь идет об участии в правоотношении представляемого им публично-пра- вового образования в целом: например, правительством или губерна- тором субъекта РФ выдается поручительство за возврат банковского кредита крупным градообразующим предприятием, а вновь избран- ный губернатор или назначенное им правительство отказывается ис- полнить это обязательство, хотя в действительности речь идет об обя- зательстве соответствующего субъекта РФ. В 1990-х годах имел место случай, когда федеральное правительство разрешило Министерству путей сообщения выпустить облигации «железнодорожного займа» от своего имени, а не от имени Российской Федерации, тогда как мини- стерство, будучи бюджетным учреждением (некоммерческой органи- зацией!), самостоятельно не только не могло выпускать никаких об- лигаций, но и отвечать перед их владельцами из-за отсутствия необ- ходимого для этого имущества.
В других ситуациях, напротив, орган публичной власти, пытаясь обойти установленные законом запреты, представляет свое участие в имущественных отношениях как участие в нем публично-правово- го образования в целом. Так, несмотря на запрет органам государст- венной власти совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов, т.е. заниматься предпринимательской деятельностью1, в 90-е годы имели место случаи выступления некоторых министерств и ведомств в качестве соучредителей (акционеров) коммерческих бан- ков и создания ими хозяйственных обществ, на которые возлагалось осуществление отдельных публично-правовых функций (например, АО «Москомприватизация» от имени правительства Москвы в тече- ние некоторого времени осуществляло такие функции в отношении оформления приватизации жилья).Необходимо, следовательно, учитывать, основаны ли действия ор- гана публичной власти по распоряжению бюджетными средствами или иным имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования, на имеющихся у него полномочиях, входят ли они в его компетенцию. Если это так, то данные действия следует рассматривать в качестве действий публично-правового образования в целом (которое и несет имущественную ответственность за их результаты). При отри- цательном ответе на этот вопрос следует считать, что соответствующий орган публичной власти участвует в гражданских правоотношениях от собственного имени, как самостоятельное юридическое лицо - учре ждение , по общему правилу лишенное возможности распоряжаться даже имеющимся у него на ограниченном вещном праве имуществом (ст. 298 ГК). В качестве учреждения такой орган действует под собст- венную ответственность и под субсидиарную (дополнительную) от- ветственность своего учредителя - публично-правового образования (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК), причем последнее обычно имеет возможность оспорить совершенные учреждением сделки либо как выходящие за пределы его правоспособности, либо даже как незаконные - нарушаю- щие требования финансового законодательства (БК).

Публично-правовые образования как субъекты гражданского права.

Учреждение.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (п. 1 ст. 120 ГК, п. 1 ст. 9 Закона о некоммерческих организациях).

В организационно-правовой форме учреждений создаются и действуют государственные органы и органы местного самоуправления, многие организации здравоохранения, культуры, образования, иные организации, которые осуществляют лишь тот минимальный объём хозяйственной деятельности, который необходим им для реализации целœей, ради которых они созданы учредителœем.

Учреждение создается на базе имущества, переданного ему учредителœем, и не имеет членства . При этом учреждение, в отличие от иных видов некоммерческих организаций, не является собственником переданного ему учредителœем имущества. Оно, как и казенное предприятие, обладает закрепленным за ним имуществом на праве оперативного управления . При этом, в отличие от казенного предприятия, учреждение должна быть создано на базе не только публичной, но и частной собственности. Соответственно, учредителœем данной формы некоммерческой организации должна быть орган государственной власти, орган местного самоуправления, юридическое либо физическое лицо. Законами, регулирующими некоторые виды деятельности, должна быть ограничен субъектный состав лиц, имеющих право создавать учреждения. К примеру, только религиозная организация вправе создать учреждение профессионального религиозного образования для подготовки служителœей и религиозного персонала (п. 1 ст. 19 Закона о свободе совести).

Учредительным документом учреждения является его устав (положение). Устав утверждается учредителœем и должен соответствовать требованиям закона к уставу юридического лица вообще и соответствующего вида юридических лиц, в частности. Учреждения некоторых видов действуют на основании общих, типовых положений (к примеру, Типовое положение об общеобразовательном учреждении) либо разрабатывают свои уставы на базе примерных положений (к примеру, примерные положения о социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, о социальном приюте для детей, о центре помощи детям, оставшимся без попечения родителœей). Деятельностью учреждения руководит единоличный исполнительный орган (директор, заведующий и т.п.), назначаемый собственником.

По общему правилу учреждение не может распоряжаться имуществом, переданным ему собственником в оперативное управление, а также средствами, выделяемыми собственником по смете. В виде исключения для образовательных учреждений предусмотрена возможность выступать в качестве арендодателя закрепленного за ними имущества (п. 11 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 ᴦ. N 3266-I "Об образовании").

В уставе собственник может предоставить учреждению право заниматься деятельностью, приносящей доходы. Такие доходы и приобретенное на них имущество учитываются на самостоятельном балансе учреждения и поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК).

Учреждение отвечает по своим обязательствам всœеми имеющимися у него денежными средствами. Под ними принято понимать не только денежные средства, переданные учреждению собственником по смете, но и доходы от разрешенной ему деятельности, а также имущество, приобретенное на эти доходы. При недостаточности у него денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества. На имущество собственника, закрепленное за учреждением, и имущество, приобретенное им за счёт средств, выделœенных по смете, взыскание по долгам учреждения обращено быть не может.

ПОЛОЖЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ .

1. В перспективе следует ориентироваться на модерни­зацию гражданско-правового положения учреждения в качестве собствен­ника своего имущества, отвечающего по обязательствам перед кредиторами всœем своим имуществом.

2. Необходима унификация содержащихся в отдельных законах норм, ре­гулирующих гражданско-правовой статус учреждений, посредством их включения в ГК.

3. Госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственни­ками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности. Главную особенность статуса этих юридических лиц составляет то обстоя­тельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всœех других юридических лиц не имеет учредительных документов. При этом для госкорпораций законом устанавливается правило о целœевом характере их имущества, присущее учреждениям.

4. Фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК и гражданского права вообще, а специальным способом соз­дания субъектов права, уникальных по своему правовому (частно-правовому и публично-правовому) статусу.

ГК РФ – ст. 124-127, ст. 217 и некоторые другие.

К числу ППО относятся : государство (в лице собственно государства и отдельных субъектов федерации) и муниципальные образования как субъекты, обладающие публичной властью.

ППО выступают на равных началах со всœеми участниками гражданского оборота͵ они не вправе использовать властные полномочия по отношению к своим контрагентам. За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к ППО бывают в судебном порядке применены обычные меры имущественной ответственности. Незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения ППО односторонних преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов других участников гражданского оборота.

Подходы к оформлению гражданской правосубъектности ППО:

1. Юридические лица публичного права, создающиеся на базе публично-правового (административного) акта и преследующие в своей деятельности публичные цели.

2. Государство в целом – фиск (казна), органы – представители фиска (к примеру, в Германии).

3. В РФ ППО принимаются за особые субъекты права , существующие наряду с ФЛ и ЮЛ. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, касающиеся положения юридических лиц, в случае если иное не предусмотрено законом или не вытекает из их природы (к примеру, невозможность применения норм о порядке создания, реорганизации и ликвидации). Т.е. в тех случаях, когда закон говорит о конкретных видах правоотношений с участием ЮЛ – он по общему правилу говорит и о публично-правовых образованиях.

Государство и иные ППО обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Важно отметить, что данные субъекты созданы не для участия в гражданских правоотношениях, это имеет вспомогательный характер.
Размещено на реф.рф
Т.о. гражданская правоспособность ППО, хоть и должна быть широкой по содержанию, носит специальный характер.
Размещено на реф.рф
Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

ППО приобретают права и создают обязанности, ᴛ.ᴇ. реализуют дееспособность, через свои органы, действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов. Действия органов власти в рамках своей компетенции являются действиями самих публично-правовых образований.

Компетенция органов власти устанавливается актами публичного законодательства. Важно заметить, что для сферы ГП значение имеет их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможность распоряжения им, а также компетенция в области возложения имущественной ответственности. Речь идёт об имуществе, не закрепленном за предприятиями или учреждениями на самостоятельном вещном праве. Такие ЮЛ не отвечают по долгам учредивших их ППО. Государство и другие ППО отвечают по обязательствам лишь нераспределœенной частью государственного и муниципального имущества (казной).

Имущество казны состоит, прежде всœего, из средств соответствующих бюджетов. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (министерства финансов, их управления и отделы), в связи с этим эти органы чаще всœего выступают в качестве уполномоченных публично-правовыми образованиями, а не от собственного имени.

Распоряжение находящимся в публичной собственности имуществом (создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений, наделœение их имуществом) осуществляют уполномоченные министерства и ведомства, в настоящее время – федеральные агентства . Οʜᴎ же принимают решения об изъятии излишнего, не используемого или используемого предприятиями и учреждениями не по назначению имущества, распоряжаются имуществом от имени собственника.

Другие органы исполнительной власти осуществляют от имени ППО приватизацию их имущества, в т.ч. выступают в качестве продавцов в сделках приватизации и учредителœей хозяйственных обществ с государственным участием, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий.

Органы публичной власти могут участвовать в граждански правоотношениях и самостоятельно – в форме учреждений (на праве оперативного управления). При этом не всœе органы публичной власти одновременно являются и ЮЛ. По этой причине важным является разграничение подобных ситуаций. Здесь крайне важно учитывать, основаны ли действия органа публичной власти по распоряжению имуществом, находящимся в собственности ППО, на имеющихся у него полномочиях. В случае если это так – нужно рассматривать действия органа как действия публичного образования; если же нет – нужно считать, что орган действует как учреждение, распоряжающееся только имеющимся у него на ограниченном вещном праве имуществе.

Законом предусмотрен принцип раздельной ответственности ППО по своим обязательствам: РФ не отвечает по обязательствам субъектов и муниципальных образований и наоборот.

Участие ППО в вещных отношениях:

1. Особые случаи приобретения имущества в собственность: клад; бесхозяйные недвижимости, находки и безнадзорные животные; отчуждение у частного собственника изъятых из оборота или ограниченных в обороте вещей; изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд; выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национализация (государству).

2. Только эти собственники производят отчуждение своего определœенного имущества в порядке приватизации .

3. Сервитутные права.

4. Участники наследственных отношений (как по завещанию, так и по закону – выморочного имущества).

5. Создание юридических лиц, наделœение их необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или праве собственности.

6. Вещные или иные способы защиты имущественных прав.

Участие ППО в корпоративных отношениях:

1. Участие через уполномоченных представителœей в акционерных обществах.

2. ʼʼЗолотая акцияʼʼ - возможность права вето в совете директоров общества.

Участие ППО в обязательственных отношениях:

1. В качестве государственных или муниципальных заказчиков в договорах поставки или подряда (госконтрактах).

2. В качестве заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита.

3. Выдача государственных или муниципальных гарантий.

4. Договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом.

5. Договоры купли-продажи, залога, аренды имущества; договоры банковского счета.

6. Государство – обязательная сторона в соглашениях о разделœе продукции (право на поиск и добычу минœерального сырья из недр).

7. Обязательства из причинœения вреда, к примеру, вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Имущественный вред подлежит возмещению за счёт соответствующей казны.

Публично-правовые образования как субъекты гражданского права. - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Публично-правовые образования как субъекты гражданского права." 2017, 2018.