С.Б.Осипова

Аннотация. Доказывается необходимость при определении государственных нужд указывать на наличие пределов отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам. Такими пределами должны выступать цели формирования заказов во взаимосвязи с задачами, которые призваны решаться путем размещения данных заказов; субъекты, чьи потребности могут служить основой государственного заказа; способы размещения заказов.

Ключевые слова: государственные нужды, нужды федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, субъекты государственных нужд, бюджетное учреждение, бюджетные средства.

Осуществление внутренних и внешних функций современного российского государства требует вступления в гражданско-правовые отношения, в том числе и посредством размещения государственного заказа. Институт государственного заказа используется для удовлетворения наиболее важных потребностей общества и государства.
Данный институт представляет собой однородные по фактическому содержанию нормы, регулирующие правоотношения, связанные с определением государственных потребностей в товарах, работах, услугах (государственные нужды); формированием заказов на поставку товаров; размещением государственных заказов; заключением и исполнением государственных контрактов на основе размещенных заказов.
Во внутренней системе норм о государственных закупках усматриваются различные элементы системы, требующие научного анализа. Понятие «государственные нужды» является ключевым элементом системы государственного заказа.

Государственные нужды отличаются разнообразием и могут включать в себя потребности в материальных и нематериальных благах: движимом и недвижимом имуществе, природных ресурсах, результатах интеллектуальной деятельности, научных исследованиях и экспериментальных разработках, проектных и изыскательских работах, оказании медицинской, юридической и иной помощи, строительстве различных объектов социально-культурного и иного назначения, объектов, необходимых для обороны, создании объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения.

Состав государственных нужд может меняться в зависимости от политических и экономических условий. Тем не менее в любом случае цели формирования государственных заказов носят общественно значимый характер: решение общенациональных вопросов, обеспечение обороноспособности и безопасности государства и т. п.

Для определения понятия государственных нужд необходимы четкие критерии, поскольку государственные заказы связаны с
расходами бюджетных средств. К сожалению, действующее законодательство, как, впрочем, и более ранние законодательные акты, не предлагает четких критериев определения государственных нужд.

Если обратить внимание на нормы ранее действовавшего Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», то видно, что под государственными нуждами имелись в виду заказы, необходимые для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков, для исполнения международных обязательств Российской Федерации, а также реализация межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация либо субъекты Российской Федерации.

Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Более ранняя редакция указанного закона не содержала указания на нужды бюджетных учреждений, однако указывала, что государственными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования. Это положение активно критиковалось в научной литературе и в последней редакции закона было устранено.

В свою очередь первоначальная редакция ст. 3 Федерального закона о размещении заказов не включала в перечень государственных нужд нужды государственных заказчиков.

Иные принципы использовались при определении государственных нужд в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Основной акцент был сделан на вопросах решения наиболее важных задач государства: жизнеобеспечение страны; обороны и безопасности; реализации федеральных и межгосударственных целевых программ (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»). Помимо этого формулировались цели: создание и поддержание государственных материальных резервов; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических обязательств; реализация федеральных целевых программ.

Таким образом, законодатель, формулируя цели и задачи удовлетворения государственных нужд, определял границы возможного использования государственных заказов.

Такие же принципы были заложены при определении государственных нужд в Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Однако задачи определялись более широко — это решение общенациональных проблем, реализация социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач (ст. 1 указанного закона).

В первоначальной редакции Гражданского кодекса РФ в ст. 525 также содержалось понятие государственных нужд. Среди основных признаков, выделяемых для характеристики государственных нужд, указывалось на наличие потребности Российской Федерации в тех или иных товарах, работах, услугах и обеспечение финансирования из средств бюджетов и внебюджетных источников.

На сформулированные выше признаки государственных нужд указывалось и в других законодательных актах. Например, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-Ф3 (ред. от 06.12.2011) «О государственном оборонном заказе» оборонный заказ предусматривает поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества и т. п. Помимо этого закон предусматривает не только цели государственных закупок, но и конкретизирует виды товаров, работ, услуг, которые могут производиться в целях выполнения оборонного заказа (ст. 2 Федерального закона № 213-Ф3).

В научной литературе также нет единства в определении понятия государственных нужд и выделении критериев отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам.

Так, Л.В. Андреева определяет государственные нужды как «потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий как государства, так и государственных заказчиков» (цит. по: ).

П.С. Тарабаев характеризует федеральные государственные нужды как «финансируемые за счет средств федерального бюджета потребности Российской Федерации и государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации государством своей публичной функции, удовлетворяемые, как правило, посредством заключения на основе торгов государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг» .

А.В. Яровой полагает, что государственные нужды — это «потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, сформированные в процессе планирования финансово-экономической деятельности на определенный в соответствующей целевой программе срок, для осуществления и защиты того или иного государственного (общественного) интереса, обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования» .
Как следует из определения, критериями определения государственных нужд выступают наличие специфических источников финансирования, порядок формирования потребности, наличие в основании целевой программы.

Однако анализ научной литературы показывает отсутствие единого перечня критериев отнесения потребностей к государственным нуждам и, как следствие, единого понимания государственных нужд.

Нерешенность указанной проблемы приводит к тому, что суды крайне редко обсуждают вопрос о том, в чьих интересах действовал государственный орган либо бюджетное учреждение, заключая какой-либо договор.

В науке представлены две полярно противоположные точки зрения.
Представители первого направления категорически отрицают возможность разделения субъектов государственных нужд. Так, по мнению Л.В. Андреевой, «государственный аппарат не может иметь собственные интересы, отличающиеся от общегосударственных интересов» .

Представитель другой точки зрения В.А. Болдырев указывает, что «в полной мере логично и соответствует духу права понимание под государственными нуждами не только нужд Российской Федерации и ее субъектов, но и нужд государственных заказчиков — государственных органов и бюджетных учреждений» .

Следовательно, статус бюджетного учреждения на момент принятия Федерального закона о размещении заказов в действующей редакции достаточно серьезно отличается от статуса бюджетного учреждения, существовавшего ранее, по трем ключевым показателям: бюджетное учреждение вправе вести приносящую доход деятельность; вправе самостоятельно распоряжаться полученными средствами; несет самостоятельную имущественную ответственность.

При этом статус бюджетного учреждения свидетельствует о том, что бюджетное учреждение может иметь и интересы, и нужды, отличные от государственных. А это, в свою очередь, ставит под сомнение целесообразность отнесения нужд бюджетных учреждений к государственным нуждам.

По нашему мнению, государственные нужды могут быть только у Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но никак не у государственных заказчиков или бюджетных учреждений, являющихся специальными субъектами, действующими для осуществления функций РФ и субъектов РФ при размещении заказов. Безусловно, у органов исполнительной власти, бюджетных учреждений могут возникать собственные потребности в товарах, работах, услугах, и эти потребности могут быть одноименными относительно потребностей публично-правового образования. Однако в этом случае Федеральный закон о размещении заказов применяться не должен. Так как речь идет о гражданском обороте, отношения должны регулироваться гражданским законодательством, которое, к слову сказать, содержит необходимое количество пределов и ограничений, позволяющих избежать злоупотребления в данной сфере.

В Законе о федеральном бюджете на планируемый период всегда предусматриваются федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и объемы их финансирования из федерального бюджета. В оборонном заказе определяются потребности государства в оборудовании, сырье, других товарах, предназначенных для нужд обороны РФ.

Государственные нужды субъектов Российской Федерации определяются органами государственной власти субъектов РФ. При этом речь идет о продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ. Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых ими для этих целей.

Таким образом, государственный заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг размещается лишь тогда, когда на его выполнение выделены в соответствующем бюджете, внебюджетных источниках необходимые финансовые ресурсы и они отражены в Законе о бюджете.

Иски акционеров о признании недействительными сделок, заключенных акционерными обществами, могут быть удовлетворены в случае представления доказательств, подтверждающих нарушение прав и законных интересов акционера .
Конечно, невозможно отразить все государственные потребности в одном законе. Необходимо отметить, что Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» сделал попытку конкретизировать потребности РФ, классифицируемые как государственные нужды. Так, в Приложении 18 указываются целевые программы, которые подлежат финансированию, и объем финансирования. Например, на обеспечение реализации Федеральной целевой программы «Культура России (2012-2016 годы)» должно быть направлено 21 758 522,9 тыс. руб., на федеральную целевую программу «Мировой океан» — 1 283 800,0 тыс. рублей.

Конечно же, расписать все потребности и нужды Российской Федерации в одном законе невозможно, поэтому большинство расходов не расписано, а указано одной строкой. Например, высшее и послевузовское профессиональное образование — 5 413 000,7 тыс. руб., или иные закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд — 2 537 800,0 тыс. рублей.

Соответственно, чтобы исполнители закона могли четко исполнить его указания, им нужны правовые ориентиры, коими в нашем случае являются цели и задачи осуществления закупок. При этом мы не выступаем сторонниками установления закрытого перечня государственных потребностей. Общество постоянно развивается, у него меняются потребности, и установление четкого перечня невозможно.
Проведенный анализ позволяет нам сделать следующие выводы.

В настоящее время категория «государственные нужды» включает слишком широкую сферу правоотношений с участием не только государственных органов, но и любых иных получателей бюджетных средств. Полагаем, что такой подход противоречит основной цели госзаказов — исполнению наиболее важных государственных функций. Отсутствие учета целевой направленности осуществляемых расходов получателями бюджетных средств представляется неоправданным и создает возможность коррупции в данной сфере в силу невозможности осуществления контроля за расходами всех получателей указанных средств.

Полагаем, что перечень государственных нужд должен быть привязан к целевой направленности поставок продукции, производства работ, оказания услуг. Цель любого государства — это создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ); защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов субъектов, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1 ГК РФ). Обращаем внимание, что мы сознательно отказались от цели, указанной в Законе о размещении заказов: исполнения функций государства. Исполнение функций — это не цель, а средство достижения цели. В противном случае исполнение функций государства становится самоцелью.

В свою очередь обозначенные цели должны быть конкретизированы за счет формулирования задач государственных закупок. К таким задачам необходимо относить: создание и поддержание государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства; обеспечение исполнения международных обязательств Российской Федерации; реализация федеральных целевых программ (социально- экономических, научно-технических, природоохранных и других).

Таким образом, при определении государственных нужд следует указывать на наличие пределов отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам. Такими пределами должны выступать цели формирования заказов во взаимосвязи с задачами, которые призваны решаться путем размещения данных заказов; субъекты, чьи потребности могут служить основой государственного заказа; способы размещения заказов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Андреева, Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование / Л. В. Андреева. — М. : Волтерс Клувер, 2009. — 296 с.
2. Болдырев, В. А. Юридические лица — несобственники в системе субъектов гражданского права / В. А. Болдырев. — Омск: Омская академия МВД России, 2010. — 340 с.
3. Иншакова, А. О. К вопросу о применении обеспечительных мер по корпоративным спорам в свете реформирования антирейдерского законодательства / А. О. Иншакова // Законы России. — 2010.- № 7. — С. 38-43.
4. Кайль, А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный) / А. Н. Кайль. — Доступ из справ.-пра- вовой системы «КонсультантПлюс», 2008.
5. Тарабаев, П. С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: дис. … канд. юрид. наук / Тарабаев Павел Сергеевич. — Екатеринбург, 2008. — 180 с.
6. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2011. — 5 дек. — № 49 (ч. 4), ст. 7049.
7. Яровой, А. В. Поставка товаров для государственных нужд: дис. … канд. юрид. наук / Яровой Александр Валерьевич. — Екатеринбург, 2005. — 202 с.

Вестник Волгоградского Государственного университета. Серия 5, Юриспруденция 2015. № 1 (26)

Глава I. Теоретические, методологические и правовые основы муниципальных нужд.

Юридическая сущность понятия «муниципальные нужды»

Государственные и муниципальные нужды являются предпосылкой системы правоотношений государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Выявление этих нужд, и их отграничение от нужд иных субъектов предопределяет сущность отношений по размещению государственных и муниципальных заказов.

Под государственными нуждами предлагается понимать потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, за исключением функций, реализация которых закреплена за юридическими лицами, созданными государством 1 .

Муниципальные нужды - потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, за исключением функций, реализация которых закреплена за юридическими лицами, созданными муниципальными образованиями 2 .

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации 3 .

Выявленная сущность государственных и муниципальных нужд предопределяет, что обязательным субъектом правоотношений на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд на любой их стадии может выступать исключительно соответствующее публично-правовое образование, а не созданные им юридические лица 4 .

1.2 Субъекты муниципальных нужд

Наибольшие проблемы в правоприменении вызывает вопрос определения «носителя» (субъекта) государственных и муниципальных нужд, а, следовательно, и субъекта гражданско-правовых отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд. В Законе о размещении заказов названо несколько лиц: государственный и муниципальный заказчик (далее по тексту также - заказчик), уполномоченный орган на размещение заказов, специализированная организация и т.д. При этом уполномоченный орган размещает заказ для заказчика, специализированная организация действует от имени заказчика или уполномоченного органа, от имени кого выступает заказчик на стадии размещения заказов в законодательстве не вполне ясно, но государственный и муниципальный контракт (далее по тексту также - контракт) заключается только от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования соответственно. Определить участников указанных правоотношений крайне важно, ведь именно к ним должны применяться гражданско-правовые санкции 5 .

Длительный переходный период в экономической системе отразился на научной дискуссии о целесообразности существования такого ограниченного вещного права, как право оперативного управления. В современной литературе ставится под сомнение статус бюджетного учреждения как юридического лица частного права в связи со значительным влиянием на него публичной составляющей. Между тем бюджетное учреждение по Закону о размещении заказов отнесено к категории заказчиков, заключающих контракт от имени публично-правовых образований. Помимо этого в настоящее время созданы такие юридические лица, как государственные внебюджетные фонды (в форме учреждений), при этом органы управления этих юридических лиц, как ни парадоксально, также обладают правами юридического лица и являются заказчиками по законодательству в сфере размещения заказов. Все перечисленные проблемы экономического и правового характера в значительной степени влияют и на правоотношения, возникающие в связи с применением законодательства в сфере размещения заказов.

1.3 Подходы, методы и принципы управления муниципальными закупками.

Планирование и формирование государственного заказа – процесс разработки и осуществления системы комплексных мероприятий в целях обеспечения потребности заказчика в товарах, работах и услугах для государственных нужд на определенный период времени.

Размещение государственного заказа заключается в действиях заказчика, основанных на законодательстве, регулирующем сферу государственного заказа по определению контрагентов в целях заключения с ними контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Исполнение и контроль государственного заказа заключается в строгом соблюдении субъектами сферы государственного заказа действующего законодательства Российской Федерации, в том числе регулирующего данную сферу, а также контрактных обязательств; в установлении постоянного и всестороннего контроля над действиями субъектов государственного заказа, оперативное вмешательство и разрешение конфликтных (спорных) ситуаций, возникающих в процессе размещения государственного заказа во внесудебном, административном, порядке.

Государственный заказ, с точки зрения М.Н. Козина, рассматривается не только как обеспечение государственных нужд, но и как важный инструмент в плане поддержки депрессивных отраслей экономики, развивающий конкуренцию. Более того, государственный заказ может быть важным элементом антикризисной политики государства 6 .

Отметим, что существенным моментом является четкое и точное определение цели государственного заказа, поскольку именно от этого зависит успех не только в законотворческой деятельности, но и в толковании и применении нормы права. Интересным представляется анализ Федерального закона, в ходе которого при детальном рассмотрении было установлено наличие не одной, а нескольких целей государственного заказа. Однако, по нашему мнению, в Федеральном законе должна быть закреплена единая, общая цель государственного заказа. Несмотря на это, точку зрения на необходимость наличия подобного перечня целей поддерживают многие авторы, излагая мнение в своих комментариях 7 .

Интересная точка зрения представлена В.И. Смирновым, который полагает, что в современном российском законодательстве о закупках цель и средства перепутаны местами: средства выдаются за «самостоятельные» цели, а истинная цель в лучшем случае предается забвению, а в худшем – подвергается гонениям в самом законе. В результате индикаторы лжецелей сигнализируют об успехах, в то время как реальное положение с удовлетворением потребностей ухудшается. Целью общественных закупок и, следовательно, законодательства в этой сфере является повышение их эффективности, выражающееся в наилучшем удовлетворении государственных и муниципальных нужд в пределах выделенных средств 8 .

Понятие цели в Федеральном законе представлено размыто и не вполне корректно, а то, что указано в виде «самостоятельных целей», всего лишь средства (способы) достижения основной цели. Данное предположение основывается на теоретических и методологических работах коллектива авторов под руководством А.А. Храмкина, в которых перечисленные в Федеральном законе цели трактуются как основные и дополнительные принципы государственных (общественных) закупок 9 .

В научном труде Л.М. Давлетшина указывает на существенное различие цели государственного заказа в европейских странах – развитие международной торговли, снятие лишних ограничений, обеспечение равных возможностей для поставщиков независимо от национальной принадлежности, разумная помощь развивающимся странам – от цели государственного заказа в России – устойчивое экономическое развитие государства, реализация внутренней и внешней национальной политики, защита территориальной целостности и обеспечение внешней и внутренней безопасности 10 .

Для построения и обеспечения эффективного функционирования системы конкурсных закупок необходимо соблюдать комплекс принципов: открытость (гласность); равноправие (справедливость); экономичность; эффективность; ответственность.

Основным принципом должна быть открытость. Этого можно достичь, только проводя целевые и эффективные торги, начиная от публикации объявления и заканчивая заключением контракта с победителем.

Принцип равноправия должен применяться ко всем участникам конкурса и заключается в том, что все условия конкурса, критерии определения победителя известны заранее и неизменны на всем протяжении конкурсных процедур. Не должны допускаться какое-либо изменения условий конкурса во время его проведения, так как такие изменения, пусть и одинаково распространяющиеся на всех участников, могут быть составлены с целью выявить сильные стороны «своего участника» и слабые «чужого».

Принцип экономичности говорит о достижении максимальной экономии при проведении конкурсных торгов.

Но в то же время принцип эффективности говорит о том, что любая экономия должна достигаться при соблюдении необходимого уровня качества поставляемой продукции.

Принцип ответственности говорит о том, что все стороны-участники конкурсных закупок должны соблюдать заключенный по итогам конкурса контракт.

Перечень перечисленных принципов, не является полным. К ним необходимо добавить:

Принцип системности. Этот принцип говорит о необходимости подхода к системе управления организацией и проведением конкурсных закупок как к комплексному объекту, состоящему из множества взаимосвязанных элементов. С другой стороны принцип системности предполагает рассмотрение системы управления организацией и проведением конкурсных закупок как составной части более крупной системы, в которой система управления организацией и проведением конкурсных закупок находится в определенных отношениях с другими системами.

Принцип систематизации. Этот принцип говорит о необходимости объединения процессов путем установления связей между ними на основе определенных закономерностей, принципов или правил.

Принцип упорядоченности. Данный принцип подразумевает подчинение нижестоящих элементов и функций вышестоящим. Без этого невозможно достичь организованности взаимодействия между отдельными уровнями системы управления организацией и проведением конкурсных закупок, как по горизонтали, так и по вертикали 11 .

Принцип оптимальности. С позиции этого принципа необходимо выбирать такое управленческое решение, которое является лучшим по комплексу показателей для заданных условий, то есть является самым лучшим из всех возможных решений. Существуют следующие подходы к принятию управленческих решений: нормативный, качественный, комплексный. В случае нормативного подхода используются математические методы определения правильного решения. Этот подход очень эффективен при решении задач в технических системах, но из-за отсутствия эффективных методик оценки субъективных факторов будет неэффективным при решении экономических вопросов. Качественный подход использует экспертные методы оценки и принятия решений. Этот подход очень хорошо учитывает субъективные факторы, но не использует математические методы. Это приводит к неточности результатов, невозможности получения однозначных количественных оценок. Комплексный подход является комбинацией нормативного и качественного подходов. Основная роль в комплексном подходе при принятии управленческих решений принадлежит субъекту управления. Субъект управления принимает решения исходя из здравого смысла, логического мышления и используя математические методы, если присутствует количественная составляющая. На сегодняшний день это самый оптимальный подход при принятии управленческих решений. При применении этого подхода необходимо, в случае если есть такая возможность, больше использовать количественные методы оценки, которые являются более объективными, нежели экспертные, и менее подвержены влиянию человеческого фактора. Также следует максимально формализовать процесс принятия решений, чтобы исключить влияние человеческого фактора на весь процесс принятия решений и работу системы организации и управления конкурсными закупками.

Принцип целостности. Данный принцип необходим для больших систем управления организацией и проведением конкурсных закупок, когда цели составных частей системы могут отличаться от целей всей системы. Например, при проведении областных конкурсных закупок, предоставление преференций местным производителям является благом для местных бюджетов, но в рамках страны это ограничивает конкуренцию и уменьшает товарооборот между областями. Таким образом, совокупность решений, оптимальных с точки зрения составных частей системы, в сумме не дает оптимального решения с точки зрения всей системы. Таким образом, принцип целостности говорит о необходимости выполнять заданную целевую функцию всей системы в целом, а не ее отдельных составных частей.

Принцип точности. Этот принцип говорит о необходимости соблюдать и исполнять все формальные правила 12 .

На настоящий момент можно утверждать, что конкурсные закупки в России являются упорядоченным процессом, имеющим нормативно-правовое регулирование и методическую базу, представляющую собой совокупность методов, правил и механизмов, направленных на решение поставленных задач.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственные нужды, муниципальные нужды и нужды бюджетных учреждений

1. Часть 1 комментируемой статьи (ст. 3) определяет для целей законодательства о размещении заказов понятие "государственные нужды". Данное понятие, как и понятие "муниципальные нужды", раскрыто путем обозначения признаков потребностей соответствующих субъектов (публично-правовых образований - России, субъектов РФ и муниципальных образований, а также государственных и муниципальных заказчиков). Следует отметить, что слова "нужды" и "потребности" для отношений, связанных с размещением заказов, равнозначны, так как их семантические поля для этих целей совпадают. Так, в широко известном словаре русского языка Ожегова С.И. слово "потребность" определено как "надобность, нужда в чем-нибудь, требующая удовлетворения", а слово "нужда" в одном из его значений - "то же, что и потребность" (понятно, что здесь не рассматривается другое значение данного слова - "недостаток в необходимом, бедность"). Тем не менее, в правовом регулировании законодатель предпочел использовать понятие "нужды".

Исходя из определенных в ст.5 Конституции РФ основ конституционного строя в комментируемом Законе понятие "государственные нужды" охватывает собой понятия "федеральные нужды" и "нужды субъектов РФ".

В качестве признаков, совокупность которых характеризует потребности в качестве федеральных нужд, в ч.1 комментируемой статьи указаны:

1) субъект потребности - Россия как публично-правовое образование или государственный заказчик федерального уровня;

2) источник обеспечения потребности - средства федерального бюджета или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности - товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий России, государственных заказчиков (в т. ч. для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств России, в т. ч. для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия. Цели поставок продукции для федеральных государственных нужд определены в п.2 ст.1 Закона 1994 г. о поставках продукции для федеральных государственных нужд (в ред. Закона 2006 г. N 19-ФЗ).

Признаками, совокупность которых характеризует потребности в качестве нужд субъектов РФ, часть 1 комментируемой статьи называет:

1) субъект потребности - субъект РФ как публично-правовое образование или государственный заказчик регионального уровня;

2) источник обеспечения потребности - средства бюджета субъекта РФ или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности - товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в т. ч. для реализации региональных целевых программ.

Следует отметить, что в соответствии с Законом 2007 г. N 218-ФЗ из комментируемой статьи исключено указание на то, что государственными нуждами и муниципальными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования - России, субъекта РФ или муниципального образования. Этим же Законом в комментируемую статью включено указание на государственных заказчиков и муниципальных заказчиков.

Данные изменения предопределены принятием в рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, изложившего практически полностью в новой редакции БК РФ. Как установлено в п.2 ст.72 данного Кодекса в действующей редакции, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п.3 данной статьи. Согласно новому определению, данному в ст.6 БК РФ, лимит бюджетных обязательств - это объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) (в свою очередь, Законом 2010 г. N 83-ФЗ внесено изменение; см. ниже).

В п.3 ст.72 БК РФ (в ред. Закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ) предусмотрено, что в случае, если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ (соответствующим актом является постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 978 "Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом"* (41), в последующем вносились изменения); государственные или муниципальные заказчики вправе заключать государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент от стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств; расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку).

С 1 января 2011 г. Законом 2010 г. N 83-ФЗ часть 2 комментируемой статьи дополнена определением понятий "нужды федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ". Согласно данному положению под такими нуждами понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов РФ потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений. При этом прямо указано, что источник финансового обеспечения таких потребностей значения не имеет. Необходимость дополнения вызвана тем, что в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2010 г. N 83-ФЗ, бюджетные учреждения рассматриваются как "иные" заказчики (см. коммент. к ст.4 Закона). Этим же Законом 2010 г. N 83-ФЗ в приведенном выше определении понятия "лимит бюджетных обязательств", данном в ст.6 БК РФ, указание на бюджетное учреждение заменено указанием на казанное учреждение.

В качестве предмета потребностей, составляющих государственные нужды, муниципальные нужды и нужды бюджетных учреждений, в комментируемой статье названы такие виды объектов гражданских прав, как товары, работы и услуги. Понятия "товар", "работа" и "услуга" не определены ни в ГК РФ и БК РФ, на которых основывается комментируемый Закон, ни в комментируемом Законе, ни в иных актах законодательства о размещении заказов, в связи с чем представляется допустимым использовать определения указанных понятий, данные в п.3-5 части первой НК РФ для целей налогообложения (тем более, что эти определения согласуются с положениями части второй ГК РФ):

товаром признается любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации (п.3);

муниципальная нужда субъект российский

работой признается деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лиц (п.4);

услугой признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (п.5).

Следует отметить, что исходя из мнения Минэкономразвития России, выраженного в письме от 10 апреля 2007 г. N Д04-1322* (42) (также направлено письмом Федерального казначейства от 20 апреля 2007 г. N 42-7.1-15/9.1-142* (43)), предмет потребностей, составляющих нужды заказчиков, товарами, работами и услугами не ограничивается. В частности, в указанном письме идет речь о том, что в соответствии с требованиями комментируемого Закона должно осуществляться размещение заказа на аренду объектов недвижимости. Однако в письме от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества"* (44) Минэкономразвития России указало, что договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения - к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг.

Исполнение контракта может предусматривать приобретение заказчиком права на объекты интеллектуальной собственности, которыми согласно п.1 ст.1225 части четвертой ГК РФ являются результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, которым предоставляется правовая охрана. Возможность приобретения заказчиком права на объекты интеллектуальной собственности в связи с исполнением контракта предусмотрена положениями п.1 ст.1298, п.1 ст.1373 и ст.1471 данного Кодекса.

2. Исходя из ст.12 Конституции РФ, в которой определена одна из основ конституционного строя, комментируемый Закон использует самостоятельное понятие "муниципальные нужды", отделяя его от понятия "государственные нужды". Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"* (45), на что и указано в его преамбуле.

В качестве признаков, совокупность которых характеризует потребности в качестве муниципальных нужд, часть 2 комментируемой статьи называет:

1) субъект потребности - муниципальное образование или муниципальный заказчик;

2) источник обеспечения потребности - средства местного бюджета или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности - товары, работы, услуги, необходимые для решения вопросов местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, либо функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Аналогично сказанному выше следует отметить, что с 1 января 2011 г. Законом 2010 г. N 83-ФЗ часть 2 комментируемой статьи дополнена определением понятия "нужды муниципальных бюджетных учреждений". Согласно данному положению под такими нуждами понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений. При этом прямо указано, что источник финансового обеспечения таких потребностей значения не имеет. Необходимость дополнения вызвана тем, что в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2010 г. N 83-ФЗ, бюджетные учреждения рассматриваются как "иные" заказчики (см. коммент. к ст.4 Закона

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Государственные и муниципальные нужды как основа государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Участники правоотношений этой отрасли. Особенности гражданско-правовых санкций в таких правоотношениях.

диссертация , добавлен 18.12.2011


Договор контрактации как правовое средство обеспечения нужд государства в сельскохозяйственной продукции. Юридические особенности договора контрактации. Обязанности участников договора. Государственные нужды, государственная закупка на федеральном уровне.

курсовая работа , добавлен 11.03.2011


Понятие правовой основы местного самоуправления (МСУ). Конституция, законы и правовые акты Российской Федерации и ее субъектов о МСУ. Муниципальные правовые акты как обязательные для исполнения на территории муниципального образования, их основные виды.

реферат , добавлен 07.06.2015


дипломная работа , добавлен 28.08.2014


Организация местного самоуправления в РФ. Принципы становления территориальной организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление субъектов Федерации. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.

курсовая работа , добавлен 29.06.2012


Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 20.09.2012


Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 23.08.2007


Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации. Понятия и принципы местного самоуправления, его правовые, территориальные, финансово-экономические основы. Гарантии прав местного самоуправления и его ответственность.

курсовая работа , добавлен 26.02.2009


Понятие местного самоуправления, его признаки, принципы, функции. Развитие правовой доктрины. Правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на примере города Магнитогорска.

курсовая работа , добавлен 21.03.2013


Понятие "местное самоуправление", принципы его организации. Характеристика территорий муниципальных образований. Организационные основы местного самоуправления. Типы организаций муниципального управления в Российской Федерации, преимущества и недостатки.

Муниципальные нужды

"...2. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений..."

Источник:

Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 20.07.2012, с изм. от 16.10.2012) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"

Официальная терминология . Академик.ру . 2012 .

Смотреть что такое "Муниципальные нужды" в других словарях:

муниципальные нужды - потребности муниципального образования в работах и услугах, обеспечиваемые за счет средств муниципального бюджета, внебюджетных фондов и заимствований. (Смотри: МДС 80 17.01. Порядок проведения конкурсов на выполнение работ, оказание услуг в… … Строительный словарь

1. Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления,… … Официальная терминология

Канадский федерализм - Канадский федерализм одна из трёх основ канадского конституционного правопорядка наряду с ответственным правительством и Канадской хартией прав и свобод. В Канаде существует две различных ступени политической власти: центральный… … Википедия

Ярковский район Тюменской области - Ярковский муниципальный район Герб Флаг … Википедия

Ярковский район - Ярковский муниципальный район Флаг (описание) … Википедия

ВИЗАНТИЙСКАЯ ИМПЕРИЯ. ЧАСТЬ II - Право и Церковь Рецепция римского права в Византии. Понятие византийского права Правовая культура В. и. с начала ее истории вплоть до падения К поля была основана на рецепции классического римского права. Источники рим. права подразделялись на… … Православная энциклопедия

Локоть (Брянская область) - Посёлок городского типа Локоть Страна РоссияРоссия С … Википедия Географическая энциклопедия

Термин «государственные нужды» появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Это не означает, что при административноплановой системе ведения хозяйства не существовало общественных потребностей, удовлетворение которых обеспечивалось государством. Однако в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляет руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением. Как выразитель интересов народа государство организовывало выполнение планов в области промышленного развития, строительства, транспорта, заготовок сельскохозяйственной продукции и др. Государственная собственность объявлялась всенародным достоянием, управление ею осуществлялось государством в качестве представителя народа.

Соответственно государственные и общественные интересы не разграничивались, и действовал единый централизованно-плановый механизм удовлетворения потребностей общества путем направления предприятиям плановых заданий по производству определенной продукции в необходимом объеме и распределения произведенной продукции по потребителям.

Необходимость управления закупками продукции для удовлетворения государственных нужд возникла вследствие того, что рыночный механизм в ходе своей деятельности не заинтересован заниматься многими проблемами, такими как охрана окружающей среды, поддержка обороноспособности страны, социальная помощь малообеспеченным гражданам, развитие фундаментальной науки и т. д. Все эти задачи вынуждено брать на себя государство в лице федеральных, региональных и муниципальных органов власти. В связи с выполнением этих задач и появляется такое понятие, как государственные нужды. Впервые понятие государственных нужд было дано в Законе Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г. № 2859-1.

Согласно ему государственные нужды – это потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Государственные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения этих задач. Понятие «федеральные государственные нужды» было дано в Федеральном законе № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Суть этого определения сводится к тому, что федеральные государственные нужды – это потребности России в строго очерченных направлениях. Они включают в себя четыре элемента: материальные резервы, оборона и безопасность, экспорт на уровне государства и реализация федеральных целевых программ.

Также понятие «государственные нужды» было отражено в статье 525 части 2 Гражданского кодекса. В ней записано, что государственные нужды – это потребности двух уровней: потребности Федерации и потребности субъектов РФ. Третий уровень – «муниципальные нужды» – под понятие «государственные нужды» не подпадает. Такое положение изначально обосновывалось российскими законодателями тем, что в соответствии с законом 154-ФЗ, а затем 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят, а поэтому они должны были по аналогии с федеральным и региональным законодательством самостоятельно разрабатывать свои нормативные акты, в которых и регулировались бы вопросы закупки продукции для муниципальных нужд. В 2005 г. был принят закон 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который ввел новые понятия нужд государства и впервые муниципальных нужд.

Согласно документу под государственными нуждами понимались потребности РФ либо потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций государственного управления, в том числе для реализации целевых программ, финансируемых за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников. Под муниципальными нуждами понимались обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах,

необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. Источниками финансирования муниципальных нужд должны были выступать средства местных бюджетов и внебюджетные источники финансирования. С 1 января 2011 г. закон 94-ФЗ ввел понятие «нужды бюджетного учреждения», под которыми понимались обеспечиваемые бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений. Вступивший с 1 января 2014 г. в силу Федеральный закон не расшифровывает понятия государственных и муниципальных нужд, хотя и использует их по тексту. По смыслу близки этим терминам установленные законом цели осуществления закупок.

Среди них выделяются следующие: 1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными программами; 2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация; 3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Данилова С. Н.