Новости звезд
Образований муниципальных советов местные администрации образований муниципального. Советы муниципальных образований субъектов российской федерации и органы исполнительной власти. «Муниципальное право России»
Тема 15. Ассоциации муниципальных образований как форма осуществления межмуниципального сотрудничества
Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, координации и объединения усилий при решении совместных проблем муниципальные образования вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Соответственно, муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения.
В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований:
а) общероссийские союзы (например, Союз Российских городов, Союз малых городов России);
б) межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России и т. п.);
в) региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области и т. п.);
г) специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны России и т. п.).
Согласно ст. 66 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ будет осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях). В соответствии с названным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта РФ. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 66) определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, он: 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ; 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ; 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.
Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.
Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 67) на общероссийском уровне советы муниципальных образований субъектов РФ смогут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В отличие от существующего многообразия ассоциаций и союзов общероссийского и межрегионального характера планируется создание единого общероссийского объединения. Данное объединение будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее /3 субъектов РФ.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 67) определяет принципиально новую компетенцию Общероссийского объединения муниципальных образований, в частности оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).
Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:
1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;
2) предоставление Кабинету Министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;
3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;
4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;
5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти, с одной стороны, и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств-членов Совета Европы, с другой стороны.
КМРВЕ проводит текущую работу в пяти комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств-членов Совета Европы.
Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе Российскую Федерацию представляет 36 человек: девять представителей – в Палате местных властей и девять – в Палате регионов, а также по девять заместителей в каждой из палат. Порядок представления кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на два года закреплен распоряжением Президента РФ от 22 мая 2006 г. № 227-рп «Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2006-2008 годах».
Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Запрет на вмешательство общероссийского объединения муниципальных образований в деятельность муниципальных образований и их советов, ассоциаций и союзов призван обеспечить принцип самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Представительные органы местного самоуправления также могут создавать межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ст. 68, 69 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
Согласно Закону о некоммерческих организациях под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Автономную некоммерческую организацию приведенный закон определяет как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Создание фонда также преследует социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели.
Создание некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей (в данном случае представительных органов местного самоуправления). Некоммерческая организация считается созданной только с момента ее регистрации в соответствующих органах. Закон о некоммерческих организациях (ст. 14) содержит перечень учредительных документов (устав, учредительный договор, решение о создании некоммерческой организации), которые необходимо зарегистрировать в органах юстиции. В учредительных документах некоммерческой организации должны определяться: 1) наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму; 2) место нахождения некоммерческой организации; 3) порядок управления деятельностью; 4) предмет и цели деятельности; 5) сведения о филиалах и представительствах; 6) права и обязанности членов; 7) условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство); 8) источники формирования имущества; 9) порядок внесения изменений в учредительные документы; 10) порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и т. п. Устав фонда дополнительно должен содержать наименование, включающее слово «фонд».
И автономная некоммерческая организация, и фонд вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую указанным целям. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в качестве финансовых средств некоммерческих организаций предусматривает: 1) регулярные и единовременные поступления от учредителей; 2) добровольные имущественные взносы и пожертвования; 3) выручка от реализации товаров, работ и услуг; 4) дивиденды, получаемые по акциям, облигациям и другим ценным бумагам; 5) доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации; 6) другие не запрещенные законом поступления.
Высшим руководящим органом управления некоммерческой организацией является общее собрание членов, обладающее исключительной компетенцией (например, принятие и изменение устава организации; определение приоритетных направлений деятельности; образование исполнительных органов; создание филиалов и представительств; утверждение финансового плана, годового отчета и бухгалтерского баланса; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация организации). Текущее руководство некоммерческой организацией осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации некоммерческой организации создается ликвидационная комиссия.
Ликвидация некоммерческой организации осуществляется по решению /3 членов общего собрания (самороспуск) и по решению соответствующего суда. В соответствии с Законом о некоммерческих организациях в случае вынесения некоммерческой организации более двух предупреждений о нарушении законодательства РФ контролирующим органом, некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда.
Согласно ст. 119 Гражданского кодекса РФ некоммерческая организация (в данном случае фонд) ликвидируется в судебном порядке в следующих случаях: 1) если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна; 2) если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены; 3) в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных уставом; 4) в других случаях, предусмотренных законом.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся к настоящему моменту различных ассоциаций и союзов местных властей. Федеральный законодатель проводит последовательное разделение объединений муниципальных образований по уровням власти и приводит классификацию по формам хозяйственной деятельности межмуниципальных обществ. Правовое регулирование вопросов создания и деятельности объединений муниципальных образований позволит на практике более эффективно осуществлять межмуниципальное сотрудничество.
| " |
Совет муниципальных образований субъекта РФ является сложным по своей внутренней и организационной структуре межмуниципальным объединением. Согласно ранее действующему положению советы муниципальных образований субъекта РФ должны быть образованы до 1 июня 2006 г. в каждом субъекте Федерации. При этом на органы государственной власти субъектов РФ возлагалась обязанность по обеспечению проведения съездов муниципальных образований в целях создания указанных советов. В настоящее же время органы государственной власти субъектов РФ обязаны лишь содействовать созданию советов муниципальных образований субъектов РФ.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями ФЗ от 6 октября 2003 г. и ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. В силу названных актов совет муниципальных образований субъекта РФ как некоммерческая ассоциация обладает рядом особенностей. Во-первых, это объединение не юридических лиц, а муниципальных образований, от имени которых в совете выступают их органы местного самоуправления или должные лица местного самоуправления. Во-вторых, целью создания и деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ является организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в данном субъекте РФ. В-третьих, совет муниципальных образований субъекта РФ является юридическим лицом, ее члены - муниципальные образования - сохраняют свою самостоятельность.
Создание такого совета должно осуществляться путем делегирования муниципальными образованиями своих представителей на его съезд или собрания его членов. Как правило, это главы муниципальных образований. В-четвертых, совет муниципальных образований субъекта РФ не отвечает по обязательствам своих членов - муниципальных образований, соответственно последние могут нести субсидиарную ответственность по обязательствам совета в размере и в порядке, предусмотренных его учредительными документами. В-пятых, несмотря на добровольный характер создания совета муниципальных образований субъекта РФ, думается, что муниципальные образования не вправе выходить из состава совета, поскольку посредством такого объединения реализуются публичные интересы населения того или иного муниципального образования. В-шестых, исключение или включение муниципального образования в состав совета муниципальных образований субъекта РФ осуществляется при преобразовании муниципальных образований на территории субъекта РФ. В-седьмых, правовое положение совета муниципальных образований субъекта РФ определяется его учредительными документами, под которыми следует опять же исходя из смысла положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. понимать устав (п. 2 ст. 66). Тогда как ФЗ «О некоммерческих организациях» в качестве учредительных документов для ассоциаций (союзов) называет также и учредительный договор, заключенный их членами. ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливает полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ, которые делятся на исключительные и иные. К исключительным относятся: 1) утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ; 2) определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ. Иные полномочия устанавливаются уставом совета муниципальных образований субъекта РФ. В-восьмых, государственная регистрация совета муниципальных образований субъекта РФ как юридического лица осуществляется в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц».Законодатель организацию совета муниципальных образований субъектов РФ не связывает с типовой характеристикой муниципальных образований, что, на наш взгляд, может повлечь ряд проблем. Напомним, что существует четыре типа муниципальных образований: муниципальный район, городское или сельское поселение, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. Закон презюмирует, что в принципе каждое муниципальное образование должно участвовать в совете муниципальных образований субъекта РФ. Вместе с тем муниципальные образования отличаются друг от друга численностью населения, территорией, экономическими и финансовыми возможностями и т. п., тогда как в совете муниципальных образований субъекта РФ предполагается их участие на равной основе. Взять, к примеру, Свердловскую область. В городском округе «город Екатеринбург» проживает почти одна треть населения Свердловской области, остальная часть населения проживает более чем в восьмидесяти муниципальных образованиях, в том числе пяти муниципальных районах. При этом у каждого типа муниципальных образований различный перечень вопросов местного значения, для которых, собственно, и образуются муниципальные образования. Однако в совете муниципальных образований области интересы населения городского округа «город Екатеринбург» будут представлены наравне с интересами какого-нибудь сельского поселения. Такое положение видится неправильным и подлежащим корректировке в будущем.
Важнейшим связующим звеном между жителями субъекта Федерации выступают их общие интересы как комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов публичной власти. По мнению В.Е. Чиркина, «...эти региональные общие интересы не противоречат интересам всей Федерации, более того, основы организации региональных коллективов, пределы их полномочий определяются властью всего народа, что находит свое выражение в конституциях» 1 . Разделяя обозначенную позицию, углубим ее, проследив иа примере Советов муниципальных образований как представителе интересов муниципальных образований перед органами государственной власти субъектов Федерации.
Общие интересы жителей муниципальных образований, субъектов Федерации - коллективных субъектов, и образуемых ими объединений, по мнению авторов статьи, состоят в создании дополнительных гарантий реализации прав и свобод личности, в организации собственных государственных и муниципальных органов, позволяющих расширить спектр возможностей для участия граждан в управлении государственными и общественными делами (демократизация государства через децентрализацию власти), в сохранении языка, традиций и обычаев коренных этнических общностей и т.д.
Но статус коллективных субъектов, как показывает анализ законодательства, в том числе и о Советах муниципальных образований, не завершен. Впрочем, эта проблема выявлена В.В. Комаровой и в конституционном праве в отношении коллективных субъектов - общественных объединений . Напомним, что Советы муниципальных образований - общественные объединения, следовательно, проблемы коллективных субъектов конституционного права могут быть рассмотрены применительно и к исследуемому авторами субъекту муниципально-правовых отношений.
Совершенно очевидно, что новый субъект муниципальноправовых отношений - Советы муниципальных образований субъектов Федерации - связующее звено между муниципальными образованиями и государственной властью субъектов Федерации, особенно важен в сфере взаимодействия с органами исполнительной власти. Но, как показывает анализ действующего законодательства, взаимодействие с исполнительными органами государственной власти у Советов муниципальных образований минимизировано.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсылочной нормой установил полномочия Советов муниципальных образований - они должны быть закреплены в уставах этих объединений.
Советы муниципальных образований субъектов, согласно их уставам, создаются для организации взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти.
Помимо этого, для поддержки инициатив граждан в сфере местного самоуправления, развития гражданского общества (Устав Совета муниципальных образований Республики Марий Эл) ; содействия в организации межмуниципального сотрудничества при решении вопросов местного значения, содействия решению проблем конкретных членов Ассоциации, относящихся к общим интересам членов Ассоциации (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Новгородской области») ; организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований, по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области») . Помимо Советов муниципальных образований в субъектах РФ, интересы муниципальных образований предста&ляются Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации, Союзом российских городов, Ассоциацией городов Юга России, Международной Ассамблеей столиц и крупных городов стран СНГ; представителями Российской Федерации в Палате местных и региональных властей Европы.
Позиция различных объединений муниципальных образований по ключевым проблемам дальнейшего становления местного самоуправления, по конкретным вопросам всегда представлена на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации и Совета руководителей органов местного самоуправления при Правительстве РФ.
На уровне субъектов Федерации регулирование советов муниципальных образований в конституциях и уставах практически не встречается. Выявлены два субъекта Федерации, в своих уставах упоминающих эти объединения: в Уставе Хабаровского края (ст. 55): «В целях осуществления межмуниципалы юго сотрудничества, координации деятельности муниципальных образований, реализации их прав и интересов, взаимодействия с органами государственной власти образуется совет муниципальных образований края. Совет муниципальных образований края может осуществлять иные полномочия, определенные его уставом»; в Уставе Тамбовской области (ст. 117): «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в области образуется совет муниципальных образований области».
В субъектах РФ приняты соответствующие законы, предусмотренные нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и регулирующие механизмы взаимодействия, полномочия органов государственной власти субъектов Федерации с советами (ассоциациями) муниципальных образований.
Как правило, формами осуществления взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с Советом муниципальных образований являются: осуществление обмена информацией по вопросам местного самоуправления; информирование Совета о подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления; участие представителей Совета в подготовке и обсуждении указанных проектов в установленном законодательством порядке; участие представителей Совета в заседаниях органов государственной власти субъекта РФ; участие представителей органов государственной власти субъекта в работе Совета; оказание информационно-методической помощи Совету; получение у Совета необходимых материалов и информации по вопросам деятельности Совета; изучение опыта и сбор информации по вопросам местного самоуправления.
Органы государственной власти субъектов, как правило, закрепляют свое право в пределах компетенции использовать не запрещенные законодательством формы материальной и финансовой поддержки союзов, ассоциации муниципальных образований.
Таким образом, установлены правовые возможности Советов муниципальных образований участвовать в работе органов государственной власти субъекта, выполняя свои уставные задачи. Но отметим: разделения общих формулировок на органы отдельных ветвей власти (авторов интересует взаимодействие с исполнительной властью) субъекта Федерации в законодательстве нет.
Между тем эта сфера насущна, ежедневно истребуема и отсутствие ее регламентации фактически сводит к нулю заложенный положительный потенциал этого института гражданского общества и его роли во взаимоотношениях с органами публичной власти. Кроме этого, памятуя о представительской сути Совета муниципальных образований, не углубляясь, отметим, что законодатели обошли молчанием и формы взаимодействия с населением муниципальных образований.
Сущность права граждан на участие в местном самоуправлении включает, по мнению авторов, правомочие на участие в Советах муниципальных образований. Аргументируем высказанное мнение тем, что это конституционное право, имеющее комплексный характер, который проявляется в реализации как минимум двумя основными правами граждан: на объединение и па участие в управлении делами государства; это одна из форм реализации права граждан па местное самоуправление; это коллективное право жителей муниципального образования.
Сегодня как никогда важно взаимодействие различных уровней публичной власти, и разделим существующую точку зрения - Советы муниципальных образований как институт гражданского общества, представляющий интересы муниципальных образований, сегодня не исчерпал свой потенциал.
Ж. И. Овсепян
- " Доктор юридических наук, профессор. "* Аспирантка кафедры государственно-правовых дисциплин НИБ.
Примерный перечень вопросов для экзамена по дисциплине
«Муниципальное право России»
1. Понятие муниципального права. Особенности самоуправленческих (муниципальных) отношений как предмета муниципального права.
2. Муниципально-правовые нормы и институты; система муниципального права.
3. Связь муниципального права с конституционным, административным, гражданским и другими отраслями права.
4. Источники муниципального права, их общая характеристика и особенности.
5. Муниципальное право как комплексная научная дисциплина. Его место в системе общественных и правовых наук.
6. Понятие и сущность местного самоуправления.
7. Местное самоуправление в системе народовластия: местное самоуправление и государственная власть.
8. Основные принципы местного самоуправления как выражения власти народа.
9. Система местного самоуправления, многообразие его организационных форм.
10. Основные теории местного самоуправления и их воплощение.
11. История становления и развития местного самоуправления в России. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.
12. Особенности организации местной власти в советский период.
13. Основное содержание и направления осуществления реформы местного самоуправления на современном этапе.
14. Значение Конституции Российской Федерации для развития местного самоуправления и формирования муниципального права как новой отрасли права России.
15. Европейская Хартия местного самоуправления, ее значение для муниципального строительства в Российской Федерации.
16. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - его общая характеристика и основные положения.
Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты.
Межмуниципальное сотрудничество.
20. Устав муниципального образования: содержание, порядок разработки, принятия и регистрации.
21. Муниципальное образование: понятие и составные элементы.
22. Территориальные основы местного самоуправления, границы и состав территории муниципального образования, порядок изменения границ.
23. Предметы ведения местного самоуправления.
24. Полномочия местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности.
25. Полномочия местного самоуправления в области социальной защиты населения.
26. Реализация полномочий местного самоуправления в области обеспечения законности и охраны общественного порядка.
27. Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью и развития местного хозяйства.
28. Полномочия местного самоуправления в социально-культурной сфере.
29. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.
30. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
31. Разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
32. Правовые основы взаимодействия и взаимного делегирования полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти.
33. Гарантии местного самоуправления в сфере его взаимоотношений с органами государственной власти.
34. Понятие и структура экономической основы местного самоуправления.
35. Муниципальное имущество в экономической основе местного самоуправления: ее объекты, способы формирования муниципального имущества.
36. Порядок создания муниципальных предприятий и учреждений, их реорганизация и ликвидация.
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.
38. Финансовая основа местного самоуправления.
39. Местный бюджет, порядок разработки, утверждения и исполнения.
40. Место и роль прямого волеизъявления населения в системе местного самоуправления.
41. Местный референдум. Предмет референдума. Юридическая сила решений, принятых путем проведения референдума.
42. Муниципальные выборы, их правовое регулирование.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
44. Сходы граждан, порядок проведения, полномочия.
45. Территориальное общественное самоуправление .
46. Народная правотворческая инициатива. Публичные слушания.
47. Обращения граждан в органы местного самоуправления.
48. Понятие органа местного самоуправления, их система.
49. Представительные органы местного самоуправления, порядок их формирования.
50. Исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления.
51. Акты представительных органов местного самоуправления: порядок разработки, принятия, обнародования и вступления в силу.
52. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
53. Внутренняя структура представительного органа местного самоуправления.
54. Глава муниципального образования, особенности порядка его избрания и правового статуса в различных системах местного самоуправления.
55. Полномочия главы муниципального образования, его взаимодействие с представительным органом власти.
56. Администрация муниципального образования – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, ее полномочия и направления деятельности.
57. Акты главы администрации, их виды и особенности юридической природы.
58. Контрольно-счетный орган муниципального образования.
59. Муниципальная служба в органах местного самоуправления. Понятие муниципальной службы.
60. Права и обязанности муниципального служащего; ограничения, связанные с муниципальной службой.
61. Обязательность правовых актов местного самоуправления, ответственность за их выполнение.
Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
63. Ответственность представительных органов, местной администрации и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Бабичев И.В., ответственный секретарь Координационного совета по содействию созданию региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований, кандидат юридических наук.
Принятый в 2003 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) предписывал создать в каждом субъекте Российской Федерации до 1 июня 2006 г. совет муниципальных образований Российской Федерации (далее также - региональный совет). Изменения и дополнения в Федеральный закон N 131-ФЗ, внесенные Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ, конкретную дату создания советов из Федерального закона исключили, введя для органов государственной власти субъектов РФ новое полномочие - содействовать созданию советов муниципальных образований субъектов РФ. В связи с этим представляется актуальным вопрос, каковы правовые основы создания и деятельности советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, их правовая природа, правовое содержание их деятельности и как эта деятельность регулируется.
От практического решения этого вопроса зависят и успешность самого проекта по созданию региональных и общероссийской организаций местных властей, и в заметной мере успешность самой реформы местного самоуправления. Региональные советы вполне могут оказаться механизмом практической коррекции или, точнее, практической настройки правоприменения положений нового законодательства в сфере местного самоуправления и смежных областей, причем механизмом, встроенном внутрь системы местного самоуправления.
Закон гласит:
"В ЦЕЛЯХ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ВЫРАЖЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ОБЩИХ ИНТЕРЕСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В КАЖДОМ СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (выделено мной. - Авт.) образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации" (п. 1 ст. 8).
"В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям" (п. 1 ст. 66).
Исходя из семантического толкования нормы Закона N 131-ФЗ (п. 1 ст. 66), в каждом субъекте Российской Федерации положено образовать только один совет муниципальных образований. Таковым считается образованный на съезде муниципальных образований субъекта союз (ассоциация) муниципальных образований, объединяющий муниципальные образования разных (всех) типов на территории соответствующего субъекта. Принцип представительства сколь возможно большего числа муниципальных образований при проведении съезда и создании совета весьма важен.
При этом необходимо отметить: поскольку Федеральный закон и организацию, и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации относит к регулированию Федерального закона "О некоммерческих организациях" <*> применительно к ассоциациям, то членство муниципальных образований в региональном совете - добровольное. На территории субъекта РФ муниципальные образования могут на принципе добровольности создавать свои региональные ассоциации по интересам, но, понятно, они не будут советами.
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 1999. N 28. Ст. 3473.
В то же время в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ наличие совета муниципальных образований в субъекте обязательно. Здесь - определенная коллизия между Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О некоммерческих организациях". Разрешается она, на наш взгляд, практикой правоприменения. Поэтому важно, чтобы совет муниципальных образований был наделен (нормативно-правовым актом субъекта РФ) реальными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований (и их типов) данного субъекта РФ, мог быть реальным партнером в диалоге с региональной властью, влиять на кадровые процессы в субъекте РФ, стать организационно-методическим центром местного самоуправления в регионе и всем этим быть интересен своим членам. Основные цели и задачи деятельности регионального совета, гарантии их осуществления целесообразно отразить в законе субъекта РФ о совете муниципальных образований субъекта РФ либо отдельной главой в законе субъекта РФ о местном самоуправлении в субъекте РФ.
Федеральный закон устанавливает цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте (п. 1 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности региональных советов.
Общие интересы муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации определяются федеральным и региональным законодательством и сложившейся практикой, а также практикой деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований, прежде всего региональных.
Как известно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, как в масштабах субъекта, так и в масштабах всей Федерации вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов может осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных образований, как в масштабе субъекта, так и в масштабе Российской Федерации в целом.
Исходя из изложенного, можно обозначить следующие возможные направления деятельности регионального совета, вытекающие из предметов общих интересов муниципальных образований в масштабах субъекта Российской Федерации:
- Участие в регулировании межбюджетных отношений по линии "субъект РФ - муниципальный район - поселение" и "субъект РФ - городской округ".
Через деятельность регионального совета имеется реальная возможность повысить объективность бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.
При формировании консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации региональный совет должен иметь полномочия по оценке соответствия доходных полномочий местного самоуправления расходным как на уровне муниципальных районов (городских округов), так и на уровне субъекта Федерации. Если региональным советом выявлено несоответствие расходных полномочий доходным, то принятие как бюджета субъекта Федерации, так и бюджетов муниципальных районов и городских округов должно быть приостановлено до выяснения и устранения причин такого несоответствия.
Регулирование межбюджетных отношений между субъектом Федерации в условиях действия нового Бюджетного кодекса РФ предполагает выстраивание эффективной системы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Основополагающим показателем при выравнивании является средняя бюджетная обеспеченность поселенческих и районных муниципальных образований по субъекту Федерации, а также устанавливаемый критерий выравнивания. Поэтому весьма важно, чтобы региональные советы участвовали в разработке и принятии методики определения средней бюджетной обеспеченности, ежегодного показателя средней бюджетной обеспеченности, а также критерия выравнивания поселенческих и районных муниципальных образований субъекта Федерации.
Региональные советы должны участвовать в обсуждении и согласовании объема регионального фонда финансовой поддержки поселений и фонда финансовой поддержки районов, а также источников их формирования; порогового коэффициента взимания отрицательного трансферта и доли превышения, которая должна отчисляться в бюджет субъекта Федерации.
Региональные советы должны участвовать в обсуждении и согласовании дотаций, выделяемых муниципалитетам, установлении нормативов отчислений по региональным и федеральным налогам, результатов выравнивания бюджетной обеспеченности на уровне субъекта Федерации и на уровне муниципальных районов и городских округов.
Особое значение представляет оценка стоимости государственных полномочий, передаваемых на уровень муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ муниципальные образования должны выполнять государственные полномочия даже в том случае, если средств на их реализацию выделено недостаточно, и только по итогам бюджетного года муниципальные органы власти могут через суд доказать, что средств, выделенных на государственные полномочия, было недостаточно. Поэтому согласование с субъектом Федерации оценки стоимости передаваемых государственных полномочий также должно стать одним из полномочий региональных Советов.
Всеми перечисленными выше полномочиями региональные советы должны быть наделены нормативно-правовыми актами субъектов, наиболее целесообразно - их законами: о региональном совете; о бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации; о порядке передачи государственных полномочий субъекта РФ муниципальным образованиям и др.
- Участие в формировании и реализации региональных и субрегиональных (межмуниципальных) программ комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов.
Разработка и реализация таких программ должна быть инструментом территориального развития. От того, насколько правильно выбраны программы, определены механизмы их реализации, зависит эффективность расходования средств, используемых на капитальные расходы субъекта Федерации и муниципальных образований.
Исходя из этого региональные советы должны иметь законодательно закрепленные полномочия по отбору, контролю над разработкой и реализацией программ социально-экономического развития территорий и муниципалитетов. Наряду с органами государственной власти субъектов Федерации региональные советы должны иметь полномочия по определению приоритетов социально-экономического развития и по установлению в соответствии с определенными приоритетами очередности реализации тех или иных региональных и межмуниципальных программ. Совместно с органами государственной власти субъектов Федерации региональные советы должны определять объем финансовых ресурсов, необходимых для реализации региональных и межмуниципальных программ, и их источники.
Выделение средств на реализацию программ должно осуществляться исключительно на конкурсной основе. Региональные советы должны иметь полномочия по участию в разработке условий конкурсов и в их проведении. При реализации программы региональные советы участвуют в обсуждении комплекса программных мероприятий с позиции их влияния на развитие отдельных муниципальных образований и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации в целом. Наряду с уполномоченными органами государственной власти субъекта Федерации региональные советы контролируют эффективность расходования средств, выделенных на реализацию программ, сроки и этапы ее реализации.
Особое значение имеет разработка межмуниципальных программ. Такие программы позволяют сконцентрировать финансовые, материальные и трудовые ресурсы и более эффективно их использовать с точки зрения обеспечения интересов целого ряда муниципальных образований, охваченных программой. Целесообразно, чтобы региональные советы имели полномочия по разработке (участию в разработке) условий конкурсов и проведению (участию в проведении) конкурсного отбора программ и управляющих компаний по реализации программ.
Региональные советы должны иметь полномочия по согласованию комплекса программных мероприятий по реализации программ, их концепции и механизма реализации, контролировать эффективность использования средств, сроки и этапы реализации межмуниципальных программ.
- Контроль за реализацией федеральных программ органов государственной власти на территории соответствующего субъекта РФ в части, затрагивающей интересы муниципальных образований и их населения.
Такой контроль региональные советы могли бы осуществлять по уполномочию федеральных органов государственной власти либо органов единого общероссийского объединения муниципалитетов, если его, в свою очередь, уполномочили на то федеральные государственные органы.
Примерами таких федеральных программ могут быть программы реализации т.н. приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищного строительства и сельского хозяйства.
- Участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ.
Заключение регионального совета для определенного круга законов и нормативных актов субъекта РФ может являться обязательной, установленной законами субъекта РФ составляющей процедуры рассмотрения и принятия указанных актов.
Речь идет не только об участии представителей регионального совета в официальных рабочих группах и комиссиях по выработке региональных нормативных актов, но именно об обязательности официальной экспертизы и заключений регионального совета по проектам нормативных актов, касающихся деятельности муниципальных образований и интересов их жителей, как неотъемлемой части законотворческого процесса по такого рода актам.
Весьма полезно было бы предоставить региональному совету право законодательной инициативы по законам субъекта РФ.
- Правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий.
Такая правовая защита может осуществляться как силами самого регионального совета через создание самостоятельного адвокатского бюро (центра правовой защиты), так и через использование возможностей единого общероссийского объединения муниципальных образований (после его создания), что предпочтительнее. Адвокатов можно привлекать и через механизмы "свободного рынка", однако необходима соответствующая правовая специализация и опыт адвоката, что не всегда гарантирует рынок.
В то же время правовая защита интересов муниципалитетов и их руководителей - более широкое понятие, чем только отстаивание интересов в судах. Она включает в себя также правовую поддержку деятельности руководителей и специалистов органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, оказываемую через систему обучающих семинаров и конференций, а также путем предоставления прямых консультационных услуг.
- Сбор и изучение (мониторинг), анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства.
Мониторинг деятельности муниципальных образований в различных сферах местного самоуправления и муниципального хозяйства должен стать одним из основных направлений работы регионального совета. Именно мониторинг деятельности муниципалитетов и анализ его результатов должен лежать в основе соответствующей законопроектной и лоббистской деятельности регионального совета, составлять основу ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления в субъекте Российской Федерации и в России в целом.
- Сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики в отраслях муниципального хозяйства. Организация и проведение ежегодной выставки-ярмарки "Муниципальное хозяйство" в субъекте РФ; участие в организации ежегодной окружной и федеральной выставки-ярмарки "Муниципальное хозяйство".
Систематический сбор, изучение и распространение интересного и передового опыта - важная деятельность объединений муниципалитетов, востребованная руководителями и специалистами муниципальных образований. Эта деятельность может протекать в различных формах - научно-практические семинары, конференции, регулярные выставки-ярмарки.
- Организация предоставления методической помощи муниципальным образованиям субъекта РФ в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества; содействие развитию межмуниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяйства.
Полезным инструментом в этой деятельности может явиться создание и работа информационно-маркетинговых центров, задача которых - налаживание связей производителя и потребителя, прежде всего в профильных для муниципального хозяйства сферах.
- Проведение научно-методической работы по изучению актуальных вопросов развития местного самоуправления и отраслей муниципального хозяйства, в том числе с привлечением ученых и специалистов.
- Участие в организации системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и переподготовки выборных лиц местного самоуправления.
Региональный совет может формировать ежегодные региональные заказы на подготовку и переподготовку муниципальных кадров. Крупным региональным советам вполне по силам иметь собственные региональные (или межрегиональные) центры подготовки и переподготовки муниципальных кадров, которые могут являться филиалами федерального центра подготовки и переподготовки государственных и муниципальных кадров.
- Организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным типам муниципальных образований; на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям.
Конкурс может быть этапом общефедерального конкурса по таким номинациям, проводимого под эгидой единого общероссийского объединения муниципальных образований.
- Подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте Российской Федерации.
Такой доклад - важный документ, подводящий итоги развития муниципальных образований в субъекте Российской Федерации, намечающий перспективы, раскрывающий проблемы и предлагающий пути их решения. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта РФ.
- Участие регионального совета в международной деятельности.
Условия такого участия, в соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, как в составе единого общероссийского объединения муниципальных образований, так и самостоятельно, устанавливаются законом, в данном случае - законом субъекта РФ.
Финансирование деятельности регионального совета по некоторым из обозначенных позиций (например, позиции 1, 2, 4, 6, 10, 11, 12) может полностью или частично осуществляться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, и этого стоит добиваться.
Формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ соотносятся с содержанием этого взаимодействия, а содержание, в свою очередь, вытекает из предметов общих интересов муниципальных образований. Основные предметы общих интересов перечислены выше. В то же время не будем забывать, что теперь мы имеем дело с двухуровневой системой местного самоуправления и с различными типами муниципальных образований и это вносит новую специфику в формы организации их взаимодействия между собой.
Очевидно, что наряду с общими интересами всех муниципальных образований субъекта РФ существуют специфические общие интересы отдельных типов муниципальных образований: города-центра субъекта РФ, других городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Из этого вытекает необходимость такого внутреннего структурирования регионального совета, чтобы структура его органов отражала представительство как общих интересов всех муниципальных образований, так и общих интересов отдельных типов муниципальных образований. Возможна также известная специфика муниципальных образований, связанная с географическими различиями внутри конкретного субъекта РФ. Отсюда базовая структура регионального совета может выстраиваться так: "Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ" - "правление (президиум, бюро) регионального совета" - "палаты (соответствующих типов муниципальных образований) регионального совета". Весьма целесообразно наличие институтов полномочного представителя высшего должностного лица субъекта РФ и полномочного представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в региональном совете. Полезно, на наш взгляд, иметь также среди органов регионального совета комитеты по основным отраслям муниципального хозяйства и направлениям муниципальной деятельности.
Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ предусмотрен Федеральным законом N 131-ФЗ, установившим при этом некоторые его полномочия, которые, таким образом, являются обязательными (п. 2 ст. 66):
- утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;
- определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;
- избрание органов управления совета муниципальных образований.
Федеральный закон предусматривает, что помимо перечисленных обязательных, установленных Законом полномочий уставом регионального совета определяются и иные полномочия съезда совета муниципальных образований.
Структура и содержание устава совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации должны отражать цели и задачи деятельности регионального совета и соответствовать требованиям, предъявляемым к уставу ассоциаций или союзов юридических лиц Гражданским кодексом и Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". В соответствии с Законом "О некоммерческих организациях" (ст. 14) и ГК РФ (ст. 122) в уставе регионального совета должны определяться наименование регионального совета с указанием его организационно-правовой формы и местонахождения, структура его органов управления и порядок их избрания и/или формирования (имея в виду при этом, что по крайней мере основные органы управления регионального совета должны избираться на съезде совета муниципальных образований субъекта РФ), их компетенция, порядок принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены регионального совета и выхода из него, сведения о представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в устав, порядок использования имущества в случае ликвидации регионального совета и иные положения, не противоречащие законам.
Гражданский кодекс и Федеральный закон "О некоммерческих организациях" требует наличия, помимо устава, и учредительного договора для регионального совета, поскольку организация и деятельность регионального совета осуществляется в соответствии с требованиями федерального закона, применяемыми к ассоциациям. В учредительном договоре учредители (в нашем случае - муниципальные образования) обязуются создать совет муниципальных образований субъекта РФ, определяют порядок совместной деятельности по созданию регионального совета, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности, условия и порядок выхода учредителей из его состава, порядок управления советом, структуру его органов управления и другие вопросы по своему усмотрению.
Права и обязанности членов ассоциаций и союзов определяются ст. 123 ГК РФ и воспроизводящей ее нормы ст. 12 Федерального закона "О некоммерческих организациях". Устав вправе конкретизировать и расширять права и обязанности членов регионального совета в соответствии с указанными нормами.
Федеральный закон N 7-ФЗ предусматривает обязательное наличие высшего органа управления региональным советом - общего собрания членов (в нашем случае - это съезд регионального совета) и коллегиального или единоличного исполнительного органа, осуществляющего текущее руководство деятельностью регионального совета и подотчетного его съезду. Отсюда вытекает, что исполнительный руководитель регионального совета как единоличный исполнительный орган должен избираться (назначаться) съездом регионального совета; в случае же если исполнительный орган - коллегиальный, он также должен избираться (формироваться) съездом, при этом представляется целесообразным, чтобы и его руководитель также избирался (назначался) съездом регионального совета. По смыслу норм Федерального закона N 131-ФЗ региональный совет имеет постоянно работающий, профессиональный, оплачиваемый аппарат управления.
Представление общих интересов различных типов муниципальных образований, на наш взгляд, наиболее целесообразно через механизм палат как специфических представительных органов и органов управления регионального совета. По данным Министерства регионального развития РФ по состоянию на 1 марта 2005 г. в стране сформировано 24 396 муниципальных образований, из них: муниципальных районов - 1805, городских округов - 532, городских поселений - 2087, сельских поселений - 19 736, внутригородских территорий городов федерального значения - 236. При этом распределение муниципальных образований различных типов по различным субъектам РФ весьма неравномерное.
Так, количество городских округов в субъектах РФ колеблется в диапазоне от 36 (Московская обл.) до 1 (Белгородская обл., Новгородская обл., Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Мордовия и некоторые другие субъекты РФ) и 0 (автономные округа). Более равномерно представлены муниципальные районы - по два-три десятка на субъект РФ, хотя есть субъекты РФ, где и 60 (Алтайский край), и 54 (Башкортостан), и 48 (Нижегородская обл.) муниципальных районов. По два-три десятка на субъект РФ и городских поселений, хотя их 114 в Московской области и 297 (!) в Смоленской. Но это явная аномалия. Количество сельских поселений в субъектах РФ колеблется в основном в диапазоне 200 - 300 на субъект РФ, хотя в Башкортостане их 942, в Татарстане - 914, 720 - в Алтайском крае, но 6 - во Владимирской области, 26 - в Смоленской. Да и само количество муниципальных образований в разных субъектах Российской Федерации разное: от 1020 в Республике Башкортостан и 997 в Республике Татарстан до 5 в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе.
Поэтому представляется, что палатный механизм представительства общих интересов отдельных типов муниципальных образований, хотя и должен быть предложен как основной, но при этом в каждом субъекте РФ при организации регионального совета его учредители сами принимают решение, какие палаты им целесообразно создавать, и целесообразно ли создавать их вообще. Вряд ли потребуются палаты в тех региональных советах, в которых состоят несколько муниципальных образований.
Целесообразным представляется создание следующих палат регионального совета: палаты города - центра субъекта РФ; палаты остальных городских округов (при их наличии, разумеется); палаты муниципальных районов; палаты городских поселений; палаты сельских поселений. Механизм представительства муниципальных образований и организации их работы в региональных советах через палаты позволяет, в том числе, решить одну немаловажную проблему: город-центр субъекта Федерации, обретая статус палаты, получает в региональном совете голос, равный голосу всего сообщества муниципальных районов или сельских поселений, или остальных городских округов, что соответствует, как правило, его экономическому и политическому весу в регионе.
Палатный механизм представительства интересов сообществ муниципалитетов позволяет также формировать аналогичный палатный механизм представительства интересов соответствующих типов муниципальных образований и на федеральном уровне, в будущем едином общероссийском объединении. Председатели (представители) палат регионального совета формируют соответствующие палаты общефедерального объединения.
В больших региональных советах вполне уместно создание политического руководящего органа - правления (президиума, бюро). Съезд регионального совета собирается раз в год; полезно было бы обсуждать текущие актуальные вопросы муниципальной жизни на заседаниях (расширенных заседаниях) правления регионального совета. В состав правления могли бы войти председатель регионального совета, председатели палат, председатели отраслевых комитетов регионального совета, руководитель исполнительного органа. Что касается комитетов регионального совета, то, исходя из полномочий местного самоуправления и важности определенных направлений муниципальной деятельности, можно рекомендовать создание следующих комитетов: по нормотворчеству и правовым вопросам; по бюджетным и финансовым вопросам; по комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований и безопасности среды обитания; по жилому фонду и коммунальным услугам; по социальным вопросам и общественным связям (включая международное межмуниципальное сотрудничество).
В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 июня 2006 г. должны были обеспечить проведение съездов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в целях создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации (пп. 5 п. 1 ст. 85). После внесения изменений и дополнений в Федеральный закон (Федеральный закон N 129-ФЗ от 12 октября 2005 г.), как мы уже указывали выше, срок создания региональных советов в Федеральном законе не обозначен, полномочия же органов государственной власти субъектов РФ состоят в содействии созданию регионального совета.
Регистрация созданных региональных советов, в соответствии с Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", осуществляется в порядке, установленном Законом о государственной регистрации юридических лиц. После государственной регистрации региональных советов ими может быть создано единое общероссийское объединение муниципальных образований, если такая воля будет высказана более 2/3 региональных советов. Решение о создании единого общероссийского объединения муниципальных образований и то, что данный региональный совет выступит его учредителем, следует принимать на учредительном съезде регионального совета, так как вопрос о том, является региональный совет учредителем единого общероссийского объединения муниципальных образований или нет, составляет одну из существенных черт его правового статуса.
Появление в новом Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. такого правового субъекта, как совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации (и единое общероссийское объединение муниципальных образований), ставит несколько вопросов:
- Является ли совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации некоммерческой организацией в форме ассоциации и только или его правовой статус сложнее.
- Возможно ли установление прав, обязанностей и ответственности регионального совета какими-либо актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации или для этого достаточно федерального законодательства, прежде всего Федеральных законов N 131-ФЗ и N 7-ФЗ, а также устава регионального совета.
Как известно, перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренных ст. 116 - 123 ГК РФ и Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", не является исчерпывающим. ГК РФ (п. 3 ст. 50) предусматривает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться "также в других формах, предусмотренных законом".
Организационно-правовая форма юридического лица - это совокупность конкретных признаков, объективно выделяющихся в системе общих признаков юридического лица и существенно отличающих данную группу юридических лиц от всех остальных. Поэтому если особенности организационной структуры юридического лица, способов обособления его имущества, его ответственности, способов выступления в гражданском обороте - хотя бы один из этих аспектов - выделяют его из числа остальных, то мы имеем дело с самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица. В противном случае речь идет об отдельных разновидностях организаций в рамках одной и той же организационно-правовой формы <*>.
<*> Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М.: ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2003. С. 200.
Федеральный закон N 131-ФЗ (ст. 66) устанавливает регулирование организации и деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям (по аналогии права), но не квалифицирует их напрямую как ассоциации. Очевидно, что регулирование деятельности советов муниципальных образований не исчерпывается в полной мере Федеральным законом "О некоммерческих организациях". В п. 2 той же ст. 66 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливаются полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. Нормы регулирования деятельности советов муниципальных образований содержатся и в ст. 8, и в ст. 67 (участие в учреждении единого общероссийского объединения муниципальных образований) указанного Федерального закона, о чем уже говорилось выше. Таким образом, можно говорить о совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации как об особой категории ассоциации, являющейся публично-правовым субъектом и институтом местного самоуправления, регулирование деятельности которого осуществляется, по смыслу Федерального закона N 131-ФЗ, как федеральными законами, так и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также собственным уставом.
По мнению некоторых юристов, определение полномочий советов муниципальных образований субъектов РФ (дополнительных к тем, которые установлены Федеральным законом N 131-ФЗ и в соответствии с ним) законом субъекта РФ неправомерно, поскольку таковое полномочие органов государственной власти субъекта РФ напрямую не установлено Федеральным законом N 131-ФЗ. Действительно, статья 6 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления относит правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных федеральными законами. По смыслу этих слов, в Федеральном законе должна была быть прямая норма, предписывающая регулирование полномочий регионального совета законом субъекта РФ. А если таковой нет, значит и регулировать органы государственной власти субъекта РФ ничего не могут.
Это весьма жесткая правовая новелла Федерального закона N 131-ФЗ, думается, противоречит конституционным принципам регулирования местного самоуправления.
Как мы определили выше, Федеральный закон N 131-ФЗ установил совет муниципальных образований субъекта РФ как субъект и институт местного самоуправления. Федеральный закон установил цели и некоторые общие принципы организации и деятельности регионального совета. Дальнейшее регулирование в развитие указанных норм Федерального закона и в соответствии с ними вправе осуществить субъект Российской Федерации законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Ограничение указанных конституционных принципов регулирования полномочий институтов местного самоуправления самим Федеральным законом недопустимо.
Действительно, если субъект Российской Федерации в законах субъекта РФ - о местном самоуправлении в субъекте РФ, о бюджетном процессе в субъекте РФ, о законодательном процессе в субъекте РФ, о порядке формирования региональных и межмуниципальных программ социально-экономического развития, о порядке передачи государственных полномочий субъекта РФ органам местного самоуправления и др. - может устанавливать те или иные полномочия регионального совета, то почему он не может это сделать в законе субъекта РФ о региональном совете, или в отдельной главе о региональном совете в законе субъекта РФ о местном самоуправлении, или осуществлять регулирование деятельности регионального совета иными нормативными правовыми актами субъекта РФ? <*>.
<*> Автором вместе с рядом специалистов в сфере местного самоуправления разработаны и опубликованы модельный закон субъекта Российской Федерации о совете муниципальных образований субъекта РФ, модельный устав и учредительный договор регионального совета. См.: Бабичев И.В., Смирнов Б.В., Еремеева Л.Н., Калантарова Н.Р. Правовые и организационные основы создания и деятельности региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований / Под ред. И.В. Бабичева. М.: АИОМСУ, 2005. 108 с.
Наконец, о финансировании деятельности регионального совета. Источников финансирования видится несколько.
Во-первых, это членские взносы муниципальных образований. Этот источник напрямую предусмотрен Федеральным законом N 131-ФЗ. В ст. 66 указанного Федерального закона среди полномочий съезда советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации есть и полномочие по определению размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание его органов управления. За счет членских взносов финансируется уставная деятельность регионального совета, а также деятельность, осуществляемая в соответствии с решениями руководящих органов регионального совета, в которых указываются членские взносы как источник (один из источников) финансирования данной деятельности.
Во-вторых, это бюджетные средства бюджета субъекта РФ, а в некоторых случаях, возможно, и федерального бюджета. Как выше уже указывалось, эти средства могут выделяться на осуществление полномочий по участию в регулировании межбюджетных отношений в субъекте РФ; по участию в формировании и реализации региональных и межмуниципальных программ социально-экономического развития территорий и муниципалитетов; по участию в формировании законодательства субъекта РФ; по мониторингу процессов организации и осуществления местного самоуправления в субъекте РФ; на организацию и проведение конкурсов по различным номинациям среди муниципальных образований, выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих; на подготовку ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Средства федерального бюджета могут выделяться на осуществление контроля за реализацией федеральных программ, затрагивающих интересы муниципальных образований, на территории субъекта РФ.
В-третьих, это привлеченные средства. Это могут быть средства министерств и ведомств, выделяемых на осуществление НИОКР, средства федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, гранды зарубежных организаций. Эти средства могут выделяться региональным советам на проведение научно-исследовательских и организационно-методических работ по тематике заказчика.
В-четвертых, это средства от собственной деятельности регионального совета. В соответствии с Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" "некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика" (абз. 1 п. 2 ст. 24). Тот же Федеральный закон устанавливает, что "законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов" (абз. 2 п. 2 ст. 24). До настоящего времени законодательных ограничений на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов, включая советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, направленную на реализацию своих уставных целей, не введено.
