Реализация норм административного права, как и других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них требований и может заключаться в их исполнении, а также применении, т.е. принятии на их основе государственно-властных решений применительно к конкретным случаям или субъектам управленческого процесса.

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, то есть проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, то есть, в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны четыре формы (способа) реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование, применение.

Соблюдение как способ реализации административно-правовых норм по содержанию достаточно близок к исполнению. При соблюдении субъект (участник) административно-правовых отношений обязан воздерживаться от совершения деяний, запрещенных данными нормами. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами.

Таким образом, соблюдением может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Здесь имеет место как бы пассивное исполнение: субъект может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и явлений со стороны государства. Нарушение запрета влечет привлечение к юридической ответственности, вид которой зависит от характера запрета и серьезности нарушения. Так, ст.10 Закона РК "О государственной службе" от 23 июля 1999 г. № 453 определен большой перечень запретов, связанных с государственной службой. В связи с ее прохождением государственному служащему, в частности, запрещается:

• 1) быть депутатом представительных органов и членом органов местного самоуправления;
• 2) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческий деятельности;
• 3) заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией, независимо от ее организационно-правовой формы, если непосредственное участие в управлении коммерческой организацией не входит в его должностные обязанности в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
• 4) быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему подчиненном или подконтрольном;
• 5) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию;
• 6) участвовать в действиях, препятствующих нормальному функционированию государственных органов и выполнению служебных обязанностей, включая забастовки;
• 7) в связи с исполнением должностных полномочий пользоваться в личных целях услугами граждан и юридических лиц.

Государственный служащий может оставаться на своей должности только в том случае, если он будет соблюдать все предписания.

В качестве других примеров соблюдения норм административного права мы можем обратиться к многочисленным запретам, установленным правилами дорожного движения, пожарной безопасности и подобными нормативными правовыми документами. Например, согласно п.1 ст.312 КоАП, административная ответственность возлагается за "нарушение или невыполнение в организациях, общественных местах, складских помещениях, в общежитиях и жилых домах противопожарных требований, предусмотренных правилами пожарной безопасности”. Т.е. Лица должны соблюдать правила пожарной безопасности.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование субъектами (участниками) административно-правовых отношений предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного права. Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность. Так, в соответствии с п.1 ст.707 КоАП РК административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки. Лицо, совершившее правонарушение должно исполнить возложенное на него административное взыскание - штраф.

Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Использование представляет собой добровольное совершение субъектами административно-правовых отношений правомерных действий, направленных на осуществление личных (субъективных) прав в сфере, регулируемой административным правом. Использование может характеризоваться как самостоятельное решение субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный характер.

Так, для того чтобы реализовать свое субъективное право поступления на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд активных действий, предусмотренных законодательством о военной службе. Однако субъект может воспользоваться правом, не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом.

Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством использования заложенных в них возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым правом. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую деятельность, отдельные виды которой требуют специального разрешения (лицензии).

Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обращаясь с заявлением об этом в соответствующий орган.

Кроме того, в отличие от первых двух форм реализации норм при использовании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного права. Посредством формы использования реализуются управомочивающие административно-правовые кормы, нормы-дозволения.

Применение - наиболее характерный для административного права вид реализации административно-правовых норм. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти.

Применение подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной регистрации юридического лица, издание приказа о зачислении на военную службу, вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности.

Реализация административно-правовых норм посредством применения - исключительная прерогатива полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Некоторые административно-правовые нормы (прежде всего об установлении административной ответственности, а также об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан) применяются в судебном порядке.

Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения, например, какого-либо запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

Правоприменение как способ реализации норм административного права структурно складывается из 4 взаимосвязанных элементов:

• 1) определение фактических обстоятельств (например, изучение протокола об административном правонарушении, ознакомление с личным делом лица, желающего поступить на военную службу по контракту, оценка изложенного в жалобе на действия сотрудника дорожно-патрульной службы и т.п.);
• 2) юридическая квалификация, представляющая собой установление юридической основы дела, выбор и анализ норм права, подлежащих применению к конкретной ситуации;
• 3) издание соответствующего акта применения права, в котором мотивированно излагается решение по ситуации (например, принятие постановления по делу об административном правонарушении). Так, п.1 ст.651 КоАП РК определены обязательные требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. В данном постановлении, в частности, должны быть указаны:

a) должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесшего постановление;

b) дата и место рассмотрения дела;

c) сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело;

d) статья КоАП РК, предусматривающая ответственность за административное правонарушение;

e) обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;

f) решение по делу;

g) порядок и сроки обжалования постановления.

4) исполнение принятого решения. При этом оно необязательно должно исполняться лицом, его принявшим. Как правило, исполнение решения возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти и их должностных лиц. Например, в соответствии с п.1 ст.727. КоАП РК постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления.

Традиционно правоприменение как способ реализации административно-правовых норм рассматривают в контексте издания компетентным органом исполнительной власти, должностным лицом или судом определенного правового акта. Однако, на наш взгляд, необходимо учитывать и еще одну область правоприменения, которое может осуществляться без издания соответствующих актов.

Речь идет о непосредственных фактических действиях, которые вправе осуществлять должностные лица, государственные служащие в рамках полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами. Наиболее характерным примером таких действий, по нашему мнению, будет применение военнослужащими, сотрудниками органов внутренних дел, другими государственными служащими оружия и специальных средств в порядке, установленном соответствующими законодательными актами.

Между использованием и применением, не связанным с изданием правового акта, существует четкое разделение, а именно право действовать по своему усмотрению, в том числе право отказа от использования возможностей, предоставляемых правовой нормой (исполнение), и обязанность применить механизмы принуждения (физическая сила, специальные средства, оружие) при наличии оснований, предусмотренных законом. Напротив, применительно к гражданам, столкнувшимся с противоправными посягательствами, существует выбор: воспользоваться правом на необходимую оборону, предоставляемым, например, нормами уголовного права, либо постараться избежать посягательства (путем бегства, обращения за помощью и т.д.).

Кроме того, в данном случае нельзя говорить о присутствии такого способа, как исполнение, поскольку его субъектами могут быть все субъекты административного права, в то время как применять принудительные механизмы может только ограниченный круг специальных субъектов.

Характеризуя применение как особый, специфический вид реализации административно-правовых норм, необходимо отметить существенное сходство административного и уголовного права, подавляющая часть норм которого может быть реализована исключительно в форме применения, прежде всего судом.

Основными требованиями правильности применения норм административного права являются: законность, обоснованность и целесообразность.

Законность означает, что органы и должностные лица, осуществляющие применение административно-правовой нормы, могут применять ее только в пределах предоставленных им полномочий и в точном соответствии с требованиями нормы. Законность означает также строгое соблюдение процессуального порядка применения нормы и обязанность уполномоченных на то органов и должностных лиц применять ее во всех необходимых случаях.

Обоснованность означает возможность применения нормы только в результате анализа достоверной информации о событии, вызвавшем необходимость ее применения, только после всесторонней проверки всех фактов и обстоятельств дела.

Целесообразность означает, что в результате применения нормы возможно в данной ситуации оптимальным образом достичь цели, ради которой применяется норма.

Правоприменение - сложная последовательная деятельность, осуществляемая в рамках нескольких этапов (стадий). Данная деятельность регламентируется соответствующими органами, которые устанавливают определенный порядок правоприменения и обеспечивает его логическую завершенность.

Можно выделить три основные стадии правоприменительного процесса:

• 1) устанавливает фактические основы дела;
• 2) устанавливает юридические основы дела;
• 3) принятие решения.

На первой стадии устанавливается объективная истина по делу. Правоприменение будет обоснованным только тогда, когда фактические обстоятельства проанализированы с достаточной полнотой и достоверностью. Речь идет о сборе всей юридически значимой информации, относящейся к конкретному делу.

На второй стадии правоприменение выбирает отрасль, институт, норму права, регулирующие данные общественные отношения.

На третьей стадии принимается решение и выносится правоприменительный акт, решается судьба данного дела и оттого какие выводы будут сформулированы в ходе решения зависит дальнейшее развитие правоотношения.

Правоприменительный акт - это такой правовой документ, который содержит индивидуальное властное предписание, вынесенное компетентным органом в результате решения конкретного юридического дела.

Акт применения права выступает итогом правоприменительной деятельности и обладает следующими особенностями:

• 1) исходит от компетентных органов;
• 2) носит государственно-властный характер;
• 3) носит индивидуальный (персонифицированный), а не нормативный характер, поскольку адресован конкретным субъектам, указывает на то, кто в данной ситуации обладает субъективными правами и юридическими обязанностями;
• 4) имеет определенную, установленную законом форму.

Классифицируются правоприменительные акты по следующим основаниям:

• 1) по форме - указы, приговоры, приказы, решения;
• 2) по субъектам их издающим - на акты государственных и муниципальных органов;
• 3) по функциям права - на регулятивные (например, приказ о повышении по службе) и охранительные (постановление о возбуждении уголовного дела)
• 4) по юридической природе - на основные (выражают конечное решение юридического дела - приговор), вспомогательные (подготавливают издание основных, в частности, постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого);
• 5) по характеру - материальные и процессуальные.

Главное назначение применения права состоит в том, чтобы обеспечить подвижность, гибкость, общественных отношений посредством индивидуального регулирования. Назначение правоприменения - это следование общенормативным, общеобязательным предписаниям, с одной стороны, учет и отражение многообразия фактов, условий, потребностей общественной жизни при решении индивидуальных вопросов, с другой.

Правоприменение необходимо, когда субъекты не могут без помощи властных органов реализовать свои права и обязанности, когда имеется спор по поводу юридического факта.

Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой "суверенизации", приводящей к практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства.

Социальное назначение норм административного права состоит в том, чтобы регулировать поведение субъектов в сфере государственного управления. Однако эти нормы не могут выполнять регулирующей роли без сложного механизма их реализации.

Реализация норм административного права , так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь государственной воли, выраженной в нормах субъектами административного права. В указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Форма реализации норм права зависит от специфики общественных отношений, регулируемых нормами; от содержания правовой нормы; от характера поведения субъектов, реализующих правовую норму, и их взаимоотношений; от формы внешнего проявления правомерного поведения.

В юридической литературе принято различать несколько форм (способов) реализации правовых норм в зависимости от характера действий субъектов административного права, степени их активности и направленности – соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение как форма реализации норм административного права имеет место тогда, когда субъекты воздерживаются от совершения действий, закрепленных нормами. Это пассивная форма поведения субъектов в сфере государственного управления, они не вступают в конкретные административно-правовые отношения. В этой форме реализуются запрещающие нормы.

Исполнение норм административного права заключается в активных действиях субъектов, они исполняют возложенные на них юридические обязанности. Например, пассажир общественного транспорта, компостируя талон, выполняет юридическую обязанность – оплачивает проезд, следовательно, исполняет норму права. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления.

Использование предполагает добровольное совершение субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Путем использования реализуются управомочивающие нормы.

Эти три формы реализации административно-правовых норм, в ходе которых юридические нормы претворяются в жизнь непосредственно действиями самих субъектов общественных отношений, принято называть формой непосредственной реализации права .

В указанных формах реализуются многие нормы права, но не все. Есть немало случаев, когда для обеспечения полной реализации административно-правовых норм требуется вмешательство в этот процесс компетентных органов (должностных лиц), наделенных государственно-властными полномочиями. Поэтому важной формой реализации административно-правовых норм является применение.

Под применением норм административного права следует понимать разрешение на их основе индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами государства и должностными лицами. В отличие от исполнения как формы реализации административно-правовых норм, составляющих обязанность всех, к кому они обращены, применение этих норм составляет обязанность и право лишь специально на то уполномоченных органов и должностных лиц.

Лекция 2. Административно-правовые нормы и их особенности

2.3. Формы реализации административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм - это прак тическое исполнение установленных правил поведения в интере сов управления административных отношений.

Административное право использует четыре основных способа реализации своих норм.

1. Исполнение - точное следование участниками управленческих отношений юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые установлены в норме права. В данном способе реализации могут участвовать все участники административных отношений (граждане, органы исполнительной власти и т.д.).

2. Применение - издание полномочными органами государственной власти конкретных юридических актов, основанных на установленных материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина, решение о государственной регистрации юридического лица. Реализация административных норм по средствам применения - прерогатива полномочных органов исполнительной власти и должностных лиц. Некоторые административные нормы применяются в судебном порядке. Например, при наложении административных взысканий за совершение многих административных правонарушений. Граждане не имеют полномочий по применению административных норм.

3. Соблюдение - воздержание субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные правоотношения.

Реализация административно-правовой нормы представляет собой процесс практического претворения в жизнь субъектами административного права содержащихся в нормах предписаний, правил поведения. Следовательно, реализация административно-правовых норм - это такое правомерное поведение (деятельность) субъектов административного права, которое согласуется с требованиями, установленными нормами административного права и выражается в приобретении и использовании установленных нормами прав и выполнении предусмотренных ими обязанностей.

В теории административного права выделяются четыре формы реализации правовых норм: а) соблюдение; б) применение; в) исполнение; г) использование.

Соблюдение административно-правовых норм характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий.

Применение административно-правовых норм осуществляется

соответствующими субъектами исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Важно отметить, что правоприменение в административном праве непосредственно связано с функционированием механизма исполнительной власти. Граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависят реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

Использование административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правоверных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

При этом необходимо отметить, что в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Например, осуществление гражданином права на управление транспортным средством, полученным путем выполнения соответствующей процедуры (сдача экзамена, приобретение документов и т.д.).

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений, так и при рассмотрении и разрешении ряда административно- правовых споров.

Применение административно-правовых норм отличается от их соблюдения, исполнения и использования рядом характерных черт.

Во-первых, применение норм административного права выступает как организующая властная деятельность субъектов государственного управления, посредством которой упорядочивается общественная жизнь, путем установления четких организационных начал взаимоотношений между различными субъектами общественных отношений.

Во-вторых, применение права осуществляется всегда в рамках конкретных правовых отношений, которые именуются правоприменительными. Правовое положение участников в этих правоотношениях различно. Активная роль в этих отношениях принадлежит субъекту правоприменения, обладающему государственно- властными полномочиями.

В-третьих, правоприменительная деятельность всегда осуществляется в особых установленных законом формах.

В-четвертых, применение права сопровождается всегда вынесением индивидуально-правового акта (акта применения права), исходящего от субъекта правоприменения.

Основными требованиями применения норм административного права являются законность, обоснованность, целесообразность и справедливость.

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих общественных отношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных отношений в соответствии с их административно-правовым статусом.