Реформа местного самоуправления в российской федерации. Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы

Долевая собственность
13.04.2019

Не бойся незнания, бойся ложного знания. От него все зло.

Л.Н. Толстой

1 января 1984 года были проведена Земская реформа, которая стала одной из главных либеральных реформ Александра 2. Реформа вошла в историю под названием «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и определяла систему местного самоуправления на местах.

Предпосылки реформы

В начале 60-х годов сложилась весьма плачевная ситуация в российских регионах, причиной которой во многом было неудовлетворительное местно самоуправление. До этого времени все чиновники назначались в Петербурге, и на местах абсолютно не знали нужды и потребности региона и людей, в нем проживающих. В результате практически все сферы жизнедеятельности регионов пришли в плачевное состояние. Здравоохранение, образование, дороги, рынки, хозяйства – проблемы были буквально во всем.

Обратная сторона медали – позиции дворянства, которое было крайне недовольно отменой крепостного права. Освобождение крестьян заставило многих дворян с недоверием относиться к действующей власти. Поэтому Земская реформа 1864 года принималась Александром 2 как попытка частично компенсировать потери дворянства, предоставив им долю власти в регионах.

  • Привлечение к местному самоуправлению широкие слои населения.
  • Предоставить населению самостоятельность в решении местных вопросов.
  • Частичное возмещение дворянству утраченных привилегий.

Особо обращаю внимание на 2 пункт. Эти Александр 2 хотел отвлечь население от идей революции, направив их энергию в конструктивное русло для решения местных проблем.

Суть реформы

1 января 1864 года император подписывает «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Этот документ запустил Земскую реформу, создав в уездах и губерниях органы местного самоуправления. Назывались эти органы – Земства.

Земства были выборными органами власти. Правом голоса наделялись только мужчины от 21 года, а все избиратели делились на 3 курии (разряда): земледельческая, городская и крестьянская.

избирательные права в 1864 году"> Кто поулчил избирательные права в 1864 году
Курия Получали избирательные права
Земледельческая При наличии 200 десятин земли и имущества не менее чем на 15 тысяч рублей. Также признавались владельцы предприятий с доходом выше 6 тысяч рублей.
Крестьянская На 1-ом этапе выбирались представители в волостные сходы . На 2-ом этапе выбирались представители уездных земств . На 3-ем этапе выбирались представители губернских земств . Все шло поэтапно.
Городская Купцы, владельцы предприятий с доходом более 6 тысяч рублей. Также признавались владельцы недвижимости стоимостью 3600 рублей (в крупных городах) и 600 рублей (в остальных городах).

Выборы по всем куриям проводились 1 раз в 3 года.


Земское самоуправление

Губернский съезд, так же как и уездный, проводился 1 раз в 3 года, то есть выбранные депутаты за 1 срок могли поучаствовать только в 1 таком съезде. В целом уездная и губернская система земств была похожа между собой. Каждый год они проводили сессии и выбирали управление. Уездное управление утверждалось губернатором, а губернское – Министром внутренних дел.


Волостное (местное) самоуправление

Земская реформа 1864 года создавала особую систему самоуправления для крестьян: сельский сход и волостной сход. Сельский сход также был выборным, и его представители также выбирались на 3 года. Они отвечали за распределение земель, повинностей, рекрутчины, выбор управления сходом и старосту. Аналогичные вопросы, но на чуть более высоком уровне решал Волостной сход.


Функции земств

Земская реформа 1864 года наделяла местные органы самоуправления властью для решения локальных местных проблем:

  • Строительство местных дорог. Например, строительство дороги между деревнями, или между городом и деревней.
  • Открытие и ремонт школ, больниц и приютов.
  • Сбор статистических данных и организация переписи населения.
  • Помощь крестьянским и иным хозяйствам, особенно в неурожайные годы.

Земства только внешне действовали как независимые и самостоятельные органы. На самом же деле их роль была незначительной и тщательно контролировалось. Главный контроль заключался в том, что все Земства подчинялись губернатору . Губернатор утверждал все решения Земств, а также имел полномочия для отмены любого решения местных органов. Второе ограничение – Земствам запрещалось заниматься политическими вопросами и объединяться между собой (например, нельзя было создать всероссийское Земство). Это были собрания, которые решали конкретные локальные вопросы местного значения, и не более того.

Органы Земств были разделены на исполнительные (Управа)и распорядительные (Собрание).


Реализация реформы

Начиная с 1 января, Земская реформа 1864 года начала свою реализацию под контролем правительства Александра 2. Очень важно отметить, что Земства вводились не на всей территории Российской Империи. В частности новое положение не затронуло 2 категории регионов:

  1. Регионы, где землевладение отсутствовало или было незначительным. Это Сибирь, Оренбургская, Архангельская и Астраханская губернии, а также Средняя Азия.
  2. Регионы, где основная часть помещиков не была русскими. Это правобережная Украина, Белоруссия, Литва, Польша, Кавказ.

Это был главный недостаток реформы – избранность. Второй же недостаток – выборные сословия. На бумаге выборная система выглядит самодостаточной, в реальности же она получилась сословной, где значительное преимущество в численности был у дворян.

Реформа местного самоуправления призвана решить множество накопившихся проблем: несоответствие объема финансирования и функций чиновников, пересечение полномочий уровней власти, влияние внутриэлитных разборок на жизнь городов и отсутствие стимулов для развития локальных территорий.

В России дан старт большой реформе местного самоуправления (МСУ). Депутаты Государственной думы приступают к первому чтению законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». И это лишь первый шаг, направленный на системное преобразование самого института МСУ.

Из-за нежелания углубляться в проблему для большинства журналистов и политиков суть законопроекта ограничилась решением «отменить прямые выборы глав некоторых муниципальных образований - районов и городов». Однако механизм, заложенный в документе, гораздо сложнее; он преследует отнюдь не политические, а хозяйственные задачи. Авторы проекта закона считают необходимым максимально приблизить городскую и районную власть к избирателю и его запросам, а также дать регионам возможность эффективнее управлять развитием малых территорий.

Новая повестка дня требует от органов местного самоуправления не только простого исполнения функций по обслуживанию населения, но и большей инициативы, направленной на развитие территорий. Этот тот случай, когда глобальная цель - экономический рост страны - начинается с «малых» инициатив в районе, поселке, городе. Под эти задачи эксперты МСУ ожидают и дальнейших шагов законодателей: бюджетной и налоговой реформ, чтобы наконец наполнить деньгами муниципалитеты; расширения полномочий под обновленную финансовую базу; создания стимулов для развития локальных территорий, межмуниципальных связей, точек роста.

Для продолжения системной реформы МСУ есть все предпосылки. Эта тема стала важнейшим объектом государственной политики еще осенью. Внимание к проблемам «самой близкой к людям власти» президент Владимир Путин привлек в Послании к Федеральному собранию. На ежегодных съездах муниципальных образований он гость нередкий, а поток жалоб муниципалов не иссякает. После осеннего форума терпение президента подошло к концу, и отраслевым экспертам была дана команда фундаментально подойти к проблеме МСУ. И вот результат.

Предсказуемые тирады «о сворачивании демократических процессов в связи с опасением партии “Единая Россия” потерять власть в регионах» дополнились весьма резонными соображениями: последняя реформа МСУ прошла совсем недавно, с 2003 по 2009 год. Так ли велика необходимость нового передела законодательства? Есть все основания полагать, что да. За последние десять лет в основной профильный документ внесли 84 поправки, а это лоскутное одеяло - главный регулятор жизни для сотен тысяч муниципалов. В то же время появились десятки законов в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, которые не только не были никак синхронизированы с системой МСУ, но и просто противоречили базовым принципам ее устройства.

Сегодня местное самоуправление вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций и лишь в малой степени реализуя запросы населения - своих избирателей. Кстати, в мире больше распространен термин «пирамида власти», основанием которой обычно и служит МСУ. Фундаментом является базовый уровень общественной самоорганизации, самоуправления.

Новая история МСУ

Современная российская система МСУ является наследницей не только и не столько хаотичных реформ новой России, но в большей степени пожинает плоды ушедшей в небытие системы советского госуправления. Напомним, в СССР была формально закреплена та самая пирамида общественного устройства основанием вниз, то есть с фундаментом из регулярно избираемых народных депутатов. Многие считают, что эта конструкция вообще была бы идеальной, если бы не система «плебисцитарной демократии», когда кандидатура единственного претендента на мандат местного депутата подбиралась партийными органами. Они же полностью контролировали деятельность «народных избранников». В жесткой централизованной системе государственного руководства сверху донизу МСУ фактически было исполнительным механизмом, который регулировал жизнь на самых низких уровнях - в поселках, сельсоветах, городских районах.

После развала Советского Союза Москва, теряя рычаги управления регионами, сделала ставку на инициативу снизу. Местное самоуправление, лишившись контроля партии, получило формально довольно широкие правовые и финансовые возможности в обмен на политическую лояльность: немаловажно, что система МСУ в те годы была фактически противовесом процессу регионального сепаратизма. Кроме того, Москва стремилась сохранить сколько-нибудь сносно регулируемую жизнь на местах, избежать социальных потрясений в условиях обрушения советских социальных гарантий и невыплат заработной платы.

Однако МСУ, едва зародившись, стало заложником стремительной социально-экономической деградации страны и территорий. Именно «народные» управленцы приняли на себя основной груз проблем населения в непростые времена, тогда как государство фактически самоустранилось от решения элементарных вопросов жизнеобеспечения. При этом выделяемые госсредства практически не доходили до самого нижнего управленческого звена, которое и составляло МСУ. А региональные власти регулярно скидывали на местный уровень все новые и новые полномочия, переводили в ведение местного самоуправления убыточную инфраструктуру и повышенные обязательства. Нередко регионы стремились максимально усилить контроль над муниципалитетами, чтобы полностью регулировать территории, и, по сути, замещали МСУ на местах послушными госорганами. Этому способствовали низкие зарплаты и повышенные обязательства муниципалов.

На территориях побогаче - в больших городах или в районах с дышащими на ладан предприятиями советского наследия - шли иные процессы. Криминал либо выдавливал местное самоуправление, либо брал его под контроль, а к концу 1990-х сам активно пошел во власть, обеляя преступные доходы. Местные бюджеты разворовывались на корню, элиты скупались, практически вся жизнедеятельность на локальных территориях зачастую оказывалась под контролем одной или нескольких криминальных группировок.

В западных демократиях МСУ - структурный базис жизнеустройства, но путь к такому формату занял не одно десятилетие, начавшись с самых мелких административных единиц. Территории развитых стран чаще всего характеризуются высокой плотностью населения и застройки, урбанизацией, а главное - сформировавшимися экономическими и политическими сообществами, распределенной защищенной собственностью. В России новый формат местного самоуправления появился в самый разгар перехода от государственной собственности к частной, от плановой экономики к рыночной, от однопартийной системы к многопартийной. «Выборным» чиновникам передали все рычаги управления территориями, контроль над активами и бюджетом и ответственность за развитие. Испытания такими соблазнами при нищенских зарплатах муниципалы не выдерживали, и это дорого обошлось российской экономике.

Можно сказать, что многие нюансы необустроенности сегодняшней российской жизни (как ее воспринимает рядовой обыватель): развал инфраструктуры, упадок ЖКХ, деградация социальной жизни на селе - корнями уходят в неспособность власти в те годы укрепить и защитить местное самоуправление, которое при финансовом дефиците не смогло уберечь социальные и инфраструктурные достижения советского периода. С другой стороны, мы многим обязаны тем героям МСУ, которые, несмотря на скудное финансирование, сохранили в 1990-е огоньки жизни в далеких уголках страны.

Уже в начале 2000-х начал вырисовываться вектор политики, направленный на выстраивание четкой управленческой вертикали, управляемость территорий, жесткое бюджетное регулирование и особое внимание к социальной сфере - на возрождение государства. Систему местного самоуправления видели важным механизмом этих процессов на базовом уровне, одновременно рассчитывая на инициативу снизу. Два противоположных, по сути, вектора такой концепции и породили основное противоречие всей системы.

Инициаторы предыдущей реформы МСУ решили сначала сосредоточиться на институциональных, политических изменениях, а вопросы экономического характера оставить на потом. Этот перекос ощутим до сих пор. В 1998 году Россия уже ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления - основополагающий документ международного права. А в 2003-м Федеральный закон № 131 запустил полномасштабную реформу системы госуправления. Однако попытка наложить вестернизированное понимание принципов МСУ на архаичную советскую модель управления, ориентированную исключительно на кустовое исполнение функций командной экономики и бюрократии, дала сбой.

Проблемы полномочий МСУ

Сформировав двухуровневую систему (в которой городские и сельские поселения административно входили в районы), авторы ФЗ-131 определили для муниципалов значительный объем полномочий в таких сферах, как здравоохранение, образование, культура, дороги, спорт, сельское хозяйство, местные социальные проблемы и т. д. Причем многие из них были поделены между районами и поселениями в неопределенной пропорции. Например, и район, и поселение должны заниматься организацией спортивных или культурных мероприятий, каждый на своем уровне, при этом, по сути, на одной и той же территории. Столь же неопределенно закон расписывал ведение двух уровней в отношении собственности, земли, инфраструктуры. Споры о том, что кому принадлежит - району или поселению, муниципалы по всей стране ведут до сих пор.

Ситуацию усугубляли местные законодательные акты, которые постоянно тасовали и полномочия, и сферы ответственности между уровнями МСУ и регионом. Губернаторы шли на это не от хорошей жизни: подотчетные территории развивались по-разному и в большинстве случаев имели крайне скудный кадровый и экономический потенциал, а потому нищие поселения зачастую были не способны обслуживать, к примеру, элементы ЖКХ и передавали их на уровень района. Район, в свою очередь, испытывал проблемы с дорожным строительством или соцсферой, а потому делегировал эти функции региону.

Полномочия кочевали из одного документа в другой, обрастая расплывчатыми формулировками: «участие в осуществлении…», «создание условий для…» и проч. В итоге органы МСУ либо не понимали своих обязанностей, либо прятали собственное бездействие за юридическими неточностями. Либо всем скопом бросались исполнять одну и ту же задачу. Например, за противодействие межэтническим конфликтам сегодня отвечают все уровни власти от мала до велика - и регионы, и районы, и поселения. Но претензии чаще всего предъявляют главам самых мелких образований, чиновникам того села или города, где произошло резонансное событие. Хотя понятно, что никаких особых ресурсов для решения проблем национальной политики России на местах не имеется.

Пересечение полномочий приводит к регулярным конфликтам между главами поселений и районов. Выстроилась нелепая административная конструкция, основанная исключительно на личных качествах избранных глав МСУ района и поселения, а не на записанных в законе нормах. Если чиновники «делают одно дело», способны договариваться и решать спорные вопросы сообща, система со скрипом и множеством административных преград кое-как способна обслужить население. Если же у каждого из глав свои амбиции, сдобренные политической необходимостью переизбираться каждый электоральный цикл, пиши пропало - предсказуемы острые конфликты, войны в местной прессе, минимальное исполнение полномочий.

Впрочем, бедные сельские поселения, каковых по России подавляющее большинство, вступать в конфликты с районным начальством не имеют возможности, так как не способны исполнять большинство своих полномочий без кадрового и финансового обеспечения. Район фактически полностью контролирует их жизнь. До 2009 года поселения добровольно-принудительно передавали практически все свои полномочия, включая формирование бюджета, на уровень района, исполняя лишь те, что им по силам. Сами же оставались «на смете»; по сути, это была единственная работающая схема в условиях низкой налоговой базы. В последние годы ситуация начала меняться. Можно сказать, что наиболее эффективная работа местного самоуправления происходит именно на поселенческом уровне, если его возглавляет энергичный и профессиональный глава, а районные власти с умом подходят к распределению полномочий.

Проблемы муниципального района несколько отличаются от поселенческих. Сегодня вообще кажется большой ошибкой интегрирование второго, районного, уровня в систему местного самоуправления. Эта административная единица до сих пор сохраняет все характеристики советского района, сформированного для удобства централизованного кустового управления всеми бюрократическими процессами на территории. Авторы ФЗ-131 и не думали придавать этому уровню новые функции развития территорий. Получилась бюрократическая прослойка между поселениями и регионом, управлять которой вместо госчиновников были призваны муниципалы. При этом жители района (в отличие от жителей поселений) не образуют самостоятельного консолидированного сообщества, объединены лишь административно и не в состоянии сформировать скоординированное самоуправление. Слабая собственная налоговая база не позволяет главам по своему усмотрению решать масштабные инфраструктурные и социальные задачи. На этом уровне просто не могли появиться независимые от государства органы управления.

На самостоятельности района серьезно сказались экономические и политические реформы. В 2004 году Кремль укрепил властную вертикаль, отменив губернаторские выборы. Это решение во многом объяснялось необходимостью жесткого контроля над ресурсами, которые направлялись в регионы в виде субсидий и субвенций из федерального бюджета. Губернаторы, в свою очередь, не доверяли главам муниципалитетов, старались жестко регулировать районный уровень, ограничивая его самостоятельность, в том числе финансовую. Сегодня у районов, в сущности, остались лишь функции передаточного звена при распределении бюджетных ресурсов, оператора и опекуна для поселений.

Авторы новой реформы МСУ первым делом решили модернизировать саму систему управления, синхронизируя положения документа с масштабной политической реформой, которая развернулась после возвращения Владимира Путина на президентский пост в 2012 году. Недавние законодательные инициативы создали стимулы для партий укореняться на муниципальном уровне, растить в поселениях и районах свои кадры и выносить местные проблемы на федеральный уровень. (Подробнее об этом читайте в статье «Партии отрастят корни», «Эксперт» № 10 за 2014 год.) С другой стороны, государство намерено усилить контроль над работой муниципального района, и в новом законопроекте для этого предложены сложные, но эффективные механизмы.

Напомним, сегодня есть два варианта формирования органов МСУ поселений и района (см. схему). Согласно первому, жители выбирают муниципальных депутатов и глав отдельно для поселения и отдельно для района. Второй, довольно непопулярный в России, вариант: жители выбирают муниципальных депутатов и глав поселения, из них затем составляется заксобрание района, которое выбирает районного главу и, как вариант, может нанять независимого профессионального управленца (сити-менеджера) для своей территории.

В новом законопроекте этот второй вариант остается единственно возможным. Жители выбирают лишь органы МСУ для поселений, затем избранные депутаты и главы формируют органы власти на уровне района и определяют главу райсовета - фигуру в большей степени политическую, нежели управленческую. Одновременно представители районных депутатов и представители региона формируют единую комиссию (по принципу 50 на 50), которая проводит конкурс и нанимает профессионального сити-менеджера, подотчетного и региону, и районному собранию.

Таким образом, юридически район остается подотчетен населению и избранным органам МСУ, но фактически становится субрегионом с усиленной экономической, хозяйственной и бюджетной тематикой. На первом уровне поселений местное самоуправление будет усиливаться с точки зрения финансов и кадров и, таким образом, станет ближе к запросам населения. Второй же уровень, районный, станет менее политизированным и в большей степени заряженным на хозяйственное сотрудничество с подшефными территориями.

Кроме того, законопроект разгружает сельские поселения от явно несвойственных им функций и задач. Из 34 записанных ранее в законодательстве полномочий остается лишь 13 действительно исполнимых и важных для населения. На вышестоящий районный уровень переводятся такие пункты, как участие в борьбе с терроризмом, лесной контроль, газо- и энергоснабжение, транспортное обслуживание села. Что касается городских поселений, то в их ведении остается прежний объем полномочий, поскольку, как считают авторы законопроекта, бюджеты и компетенции малых и средних городов сегодня готовы решать эти задачи.

Проблемы финансирования МСУ

Сегодня любой представитель местного самоуправления любого уровня и с любым потенциалом территории своей главной проблемой назовет нехватку средств. Подчеркнем, что это совершенно не зависит от уровня зажиточности муниципалитета и совсем не является следствием «жадности» муниципалов. Причина кроется в Бюджетном кодексе и в межбюджетной распределительной системе, которую нередко называют кудринской по имени ее архитектора экс-министра финансов Алексея Кудрина.

Суть схемы - вертикальное движение госфинансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. Логика такого движения денег в том, чтобы за счет богатых регионов дотировать бедные. Причем та же схема работает и на местном уровне, внутри отдельно взятой области или района.

В результате такой бюджетной централизации органы МСУ лишены какой-либо самостоятельности в формировании бюджетов и исполнении своих полномочий. Государство оставляет им налоговые крохи и вынуждает гадать, какие средства под какие задачи система выделит на этот раз, а какие полномочия останутся недофинансированными. Еще один актуальный нюанс: муниципалы повсеместно жалуются, что деньги сверху поступают с опозданием на полгода, а то и больше.

Местные бюджеты в основном пополняются тремя налогами - на землю, имущество и доходы физических лиц. Если посмотреть на структуру поступлений, то основную часть местных бюджетов формируют отчисления от налога на доходы физических лиц, при этом органы МСУ не могут оказывать на его администрирование никакого влияния. Причем регулярно идет сокращение нормативов отчислений с НДФЛ в местные бюджеты в пользу региона. Так, в 2013 году он был снижен с 10 до 5% для поселений, с 20 до 15% для муниципальных районов и городских округов.

Поступления от земельного налога в среднем составляют лишь 4% всех собственных доходов местных бюджетов, вклад налога на имущество физических лиц и того ниже - 0,5%.

Неудивительно, что консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Если в 1997 году он составлял 10,9%, то в 2012-м - лишь 5,1% к ВВП. Муниципалитеты беднеют, причем неравномерно.

Рассмотрим показатели собственных доходов разных уровней муниципальных образований в 2012 году. В бюджеты городских округов поступило 1134,5 млрд рублей (50,6% общей суммы доходов единиц МСУ), в бюджеты муниципальных районов - 795 млрд (35,4%), а в бюджеты поселений - 315,3 млрд рублей (14%).

Получается, что наибольшая доля собственных доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория - городские и сельские поселения - консолидирует весьма скудные средства. И это притом, что в большинстве бюджетов поселений основная доля расходов - это оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплата заработной платы их работникам.

В рамках межбюджетной распределительной системы регионы пытаются по-своему бороться с этим процессом: в том же 2012 году из 2244,8 млрд рублей общих доходов МСУ 1045 млрд рублей (46,5%) были перераспределены в рамках межбюджетных трансфертов. То есть зажиточные территории лишились половины средств развития ради поддержки отстающих районов. Помимо исчезновения стимулов роста для отдельных образований это приводит к равномерно низкому уровню жизни и убивает локальные региональные точки развития. Типична ситуация, когда относительно благополучный город вынужден кормить вымирающие деревни и села, входящие в единое с ним городское поселение, а для собственного роста средств не имеет.

При этом в ситуации масштабных перераспределений все единицы МСУ напрямую зависят от финансовых возможностей и налоговых поступлений субъектов, а также от своей лояльности региональным элитам и профессионализма экономистов, занимающихся дележкой средств. А это исключает самостоятельность МСУ, то есть сам принцип его функционирования.

Для решения своих проблем муниципалы просят не абстрактных дополнительных средств, а денег, собранных на своей территории, радикального увеличения нормативов отчисления с местных налогов. Это решение, в свою очередь, создаст стимулы для более эффективной и целенаправленной работы глав поселений и районов. Даже сельские территории сегодня имеют огромный потенциал роста. Владимир Абрамов , глава Отрадновского сельского поселения Угличского района Ярославской области, справедливо возмущается (за год на его подшефной территории население платит 100 млн рублей различных налогов, из них лишь 6 млн остается в поселении, а 10 млн потом возвращает государство в виде межбюджетных трансфертов): «Почему у нас в стране тем, кто больше работает, меньше достается? Мы каждый год увеличиваем налоговые сборы, а нам из-за этого меньше дотаций».

Еще одно искусственное ограничение, которое заложил ФЗ-131, касается сотрудничества муниципальных образований. Межбюджетная распределительная система подразумевает движение денег исключительно по вертикали: вверх-вниз. Тем самым была уничтожена изначально подразумевавшаяся идея межмуниципального горизонтального сотрудничества, когда, к примеру, два поселения или района могли бы объединить свои средства, для того чтобы построить одну дорогу или создать локальный рынок сбыта своей продукции. Но такие возможности ограничены: ни ресурсы, ни деньги, ни собственность, ни кадры передавать из одного поселения в другое нельзя. Эти координирующие функции вроде бы призван осуществлять район, но у него свои задачи, не всегда совпадающие с интересом поселений. И этого опять-таки не позволяет делать межбюджетная распределительная система. Многие эксперты настаивают: если не только передать на уровень поселения дополнительные полномочия и финансы, но и разрешить им кооперироваться в осуществлении проектов на своей территории, это станет важным шагом к взращиванию нового экономического и кадрового потенциала МСУ.

Проблемы городов

Наиболее резко российский политический истеблишмент воспринял предложение экспертов расширить полномочия госвласти на уровень городов. Это вполне объяснимо: именно здесь уже сформировались свои политические и экономические элиты, распределена собственность, есть стратегии развития. Появление во главе городов назначаемых чиновников интерпретируется как попытка государства поставить под контроль государственное самоуправление. На самом деле политические задачи тут актуальны в меньшей степени, на переднем плане - вопрос хозяйственной целесообразности.

Малые, средние и большие города (чаще всего в статусе поселений) за последние 20 лет смогли сформировать достаточно эффективное МСУ. С одной стороны, это удалось потому, что на их территории редко располагалось сразу несколько финансово привлекательных активов, за контроль над которыми могла развернуться борьба политических или криминальных группировок. С другой стороны, в границах маленького города все достижения и огрехи избранного главы видны как на ладони и реален общественный контроль над действиями муниципалитета.

Территория городского округа, в отличие от городского или сельского поселения, не входит в состав муниципального района (это своего рода дырка в бублике), то есть имеет более высокий правовой статус. В крупных и крупнейших городах, как правило, уже сложились местные элиты, сконцентрированы финансовые, политические и трудовые ресурсы. Однако развернувшаяся в 1990-е борьба за госактивы вынесла наверх представителей криминальной сферы, которые массово пошли во власть начиная именно с уровня городского самоуправления. В крупных городах сделать хорошую карьеру проще: во-первых, легко манипулировать электоратом с помощью различных технологий, во-вторых, есть лакомые активы, на ренту с которых можно сформировать стартовый капитал для последующего спурта в региональные, партийные и даже федеральные органы власти. При этом выборная власть защищена мандатом народного доверия на четыре-пять лет, а в случае полного контроля над органами МСУ можно также распределять многомиллионный бюджет и распоряжаться городской собственностью.

Неудивительно, что в ряде значимых городов России на волне борьбы за «муниципальную автономию» сформировались неэффективные администрации, контролируемые определенными элитами, зачастую криминального характера. Борьба с такими олигархическими проявлениями затруднена правовым барьером между государственным и муниципальным уровнями власти и чаще всего трактуется в СМИ как наступление на демократические свободы граждан.

Мы не сгущаем краски. Проблемы внутриэлитного противостояния за последние несколько лет пережили или переживают Благовещенск, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Калининград, Мурманск, Нижний Новгород, Омск, Петрозаводск, Рязань, Смоленск, Сыктывкар, Элиста, Ярославль и другие города. Конфликты везде решались по-разному: либо отрешением мэра от должности, либо силовым путем с привлечением правоохранительных органов, либо политическим - сменой МСУ на выборах, либо компромиссным.

Впрочем, есть примеры обратного характера - в городах, которые не только смогли выдержать проверку на демократичность и независимость МСУ, но и показывают неплохую динамику развития, а стратегическое планирование осуществляется вне зависимости от персоны избранного мэра. Простой анализ позволяет сделать вывод: политическая конфликтность сильно влияет на экономическое развитие городов, на уверенность и внимание инвесторов. Привязка к зачастую конфликтным и непредсказуемым электоральным циклам не позволяет планировать развитие территории на продолжительное время.

Предложения нового законопроекта

Разработчики нового законопроекта предлагают сохранить (возможно, лишь на какое-то время) старый формат городского округа с прежней системой управления, финансирования и распределения полномочий. Жители таких образований будут по-прежнему напрямую выбирать депутатов думы (которые затем определят мэра) либо, как вариант, напрямую избирать главу города.

Вместе с тем авторы документа предлагают ввести еще одну административную единицу второго уровня: городской округ с районным делением. Новый статус может быть присвоен городу с населением, как правило, от 300 тыс. человек, а само решение примет субъект федерации (с согласия населения города). Отличие от прежнего формата в том, что теперь городской округ делится на городские районы - самостоятельные муниципальные образования первого уровня со своими бюджетом и полномочиями, а также органами МСУ.

В новом образовании жители будут напрямую выбирать депутатов внутригородских районов, а победители, в свою очередь, выбирать главу района и делегировать своих представителей в общегородской совет. Это городское собрание затем выберет из своего состава главу городского округа с политическими полномочиями. Ахозяйственные вопросы будет решать сити-менеджер. Его кандидатуру должна утвердить конкурсная комиссия, 50% участников которой назначает губернатор, а 50% - избранные депутаты города.

Новый формат муниципального образования, с одной стороны, призван максимально приблизить уровень МСУ к жителям в районах и сформировать городское управление, в большей степени независимое от интересов внутригородских элит. Сейчас в больших городах между избирателем и депутатом лежит огромная бюрократическая пропасть, а запросы на развитие двора, улицы, района очень медленно доходят до городской думы. С другой стороны, институты сити-менеджера и делегированных городских депутатов позволяют задавать неполитизированную хозяйственную повестку дня, согласованную и с регионом, и с нижестоящими (районными) депутатами. Это позволит губернатору, который теперь избирается населением, без опаски передавать новому городскому округу в ответ на запрос проживающих в нем избирателей дополнительные полномочия вне рамок полномочий местного самоуправления и выделять под эти цели финансирование. Сама система станет более гибкой, город получит новые возможности по софинансированию больших проектов вроде транспортных развязок или крупных медицинских центров, необходимых жителям всего города, или по развитию малого и среднего бизнеса. А внутригородские районы смогут сосредоточиться на «малых» делах, волнующих избирателей в границах районов проживания. Каждый уровень городского самоуправления начнет работать на решение вопросов разного масштаба, одинаково важных для жителей, не принося локальные «малые» дела в жертву общегородским проектам, как нередко случается в нынешней укрупненной системе городского МСУ, особенно перед очередными выборами.

К числу основных проблем в организации и деятельности местной власти, которые привели к необходимости подготовки нового Федерального закона 1 Федеральный закон № 131 - ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 2003 г. - № 17., его разработчики отнесли следующие: неопределенность территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения; нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и не проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; несоответствие ресурсов муниципалитетов реально исполняемым ими обязанностям.

Основной концептуальной идеей нового Федерального закона являлась идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством введения двух уровней организации местной власти. По существу, речь шла о децентрализации сложившихся в субъектах Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня.

Реализация в Федеральном законе конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях привела к необходимости системного уточнения положений действовавшего Федерального закона в редакции 1995 года, а именно пересмотра рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности Местное самоуправление: закон и практика. /В.И. Васильев // Журнал российского права.-2001г.-№8. С.32..

6 октября 2003 года Президент РФ подписал новый Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Анализ перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов (ст. 14, 15, 16), а также полномочий органов местного самоуправления (ст. 17) в сравнении с перечнем предметов ведения местного самоуправления, содержащихся в ст. 6 Федерального закона в редакции 1995 года, показывает, что компетенция муниципалитетов по решению вопросов местного значения значительно сокращена. Ряд полномочий необоснованно передан на более высокий уровень. Так, на уровень субъектов Федерации переданы полномочия по финансовому обеспечению учебного процесса (включая выплату заработной платы учителям) в общеобразовательных школах (п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16).

В 2001-2006 годах начали формироваться более благоприятные условия для местного самоуправления, среди которых можно отметить: экономическую стабильность и тенденции к росту, пришедшие на смену кризисной ситуации после августа 1998 г.; принятие пакета федеральных законов и других нормативно-правовых актов, открывающих для органов местного самоуправления более широкие возможности по улучшению системы управления (Земельный кодекс, Федеральная целевая программа “Жилище”, программа развития бюджетного федерализма); активизация участия гражданского общества в деятельности местного самоуправления.

Последнее обстоятельство принципиально важно. Гражданское общество довольно долгое время не признавало местное самоуправление “своим” вопросом. К моменту проведения Гражданского Форума в 2002 году многочисленные инициативы на местном уровне (бюджетные слушания, конкурсы социально значимых проектов, общественные палаты и многие другие) изменили ситуацию и получили признание на общенациональном уровне. Вопросы местного самоуправления активно обсуждались на Гражданском форуме, Тольяттинском диалоге и других значимых мероприятиях.

На сегодняшний день вопросы местного самоуправления можно сформулировать так - недостаточно финансов и недостаточно демократии. Причем, прямую ответственность за экономические трудности местного самоуправления несет государство, которое не создало правовой среды, необходимой для того, чтобы ресурсы местного самоуправления были адекватны его задачам. В то же время местное самоуправление справедливо критикуют и за его собственные недостатки - бюрократизм, аппаратное вмешательство в рыночные отношения, слабую связь с населением.

Если субъекты Федерации добились значимых прав и полномочий от федерального центра, то на уровне местного самоуправления все права в отношении бюджета, собственности и системы власти, которые имели местные органы власти до 1993 года, были ликвидированы или оказались под прямым непосредственным контролем со стороны глав исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, негативно сказалась на положении органов местного самоуправления передача субъектам Федерации полномочий по установлению системы административно-территориального деления. Действующая Конституция РФ допускает различные варианты построения системы местного самоуправления, поскольку нормативно административно-территориальное деление непосредственно не связано с ней. Вопросы административно-территориального деления даже не упомянуты в Конституции, а потому в соответствии со ст. 73 находятся в исключительном ведении субъектов Федерации. Действовавший до этого административно-территориальный принцип построения системы местного самоуправления практически предполагалось заменить поселенческим. Затем Гражданский кодекс РФ ввел новый термин для обозначения самоуправляющийся единицы, а именно “муниципальное образование”.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в декабре 2008 г. отмечено 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет - срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №131-ФЗ), в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме, дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой не реалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Формально Федеральный закон №131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу «район + поселение». Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Столь масштабная реформа, тем более проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, заведомо не могла задать незыблемые нормы. Сам по себе процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был, очевидно, неизбежен. Однако как масштаб, так и стиль, и содержание поправок, вносившихся в Федеральный закон №131-ФЗ (было принято 36 законов о внесении изменений) вызывали справедливую критику, а порой и упреки законодателям в хаотичности и непродуманности поправок, подыгрывании интересам региональных властей в ущерб муниципалитетам, искажении или сущностном пересмотре принципиальных основ законодательства о местном самоуправлении.

В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.

  • 1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.
  • 2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно - через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;

5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

  • 6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.
  • 7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

Местное самоуправление - это такая организация действий в государстве, при которой население занимается вопросами местного значения, исходя из своих интересов. Существование правового демократического государства невозможно при отсутствии реформ местного самоуправления.

В становлении Российского государства немалую роль сыграли реформы, которые коснулись местных органов.

В статье подробно разберем ключевые реформы органов местного самоуправления в России, их специфику и значимость.

Реформы эпохи Петра Великого

Предпосылки реформ:

  • Во время Великого Посольства Петр I воочию увидел европейскую систему органов администрации и взял ее за основу будущих изменений.
  • Старая система сдерживала развитие экономики.
  • Необходимо было укрепление вертикалей власти, чтобы предотвратить бунты.
  • Шла Северная война со Швецией, и нужно было снабжать армию за счет налогов.

Петр Великий создал 2 основные реформы местного самоуправления: губернскую и городскую.

Губернская реформа Петра I

Первый этап губернской реформы начался в 1708 году и делил государство на губернии. Это было сделано для того, чтобы налоги с каждой губернии могли содержать армию и флот.

Второй этап начался после войны - 7 декабря 1718 года было утверждено создание провинций, которые делились на дистрикты.

Петр I назначал губернаторов, которые полностью управляли губерниями. Администрация и воеводы назначались Сенатом, а подчинялись коллегиям. Воевода был главой провинции.

Городская реформа Петра I

  • Население городских посадов в крупных городах подчинялось магистратам, в мелких - ратушам.
  • Магистрат ведал полицией, судом, управлял городским хозяйством.
  • Магистраты и ратуши находились в подчинении у Главного магистрата и Камер-коллегий.
  • Магистрат не отменял избираемых властей, а был выше них.

Сложившаяся система была достаточно устойчивой, изменения в нее вносились редко.

Общество до реформы Александра II

Вторым реформатором в сфере местного самоуправления был Александр II.

После поражения в Крымской войне стало очевидно, что Россия значительно отстает от стран Запада почти во всех сферах: в экономике, в военной подготовке, в политике и в социальном строе государства. Все эти факторы влияли не только на мощь империи, но и на жизнь всех слоев населения. Политологи и ученые того времени прекрасно понимали несовершенство устоев самодержавного управления. Общество было не просто неоднородным, а была огромная пропасть между низшими и высшими слоями.

Класс дворянства делился на богатых представителей, средних и бедных. У более чем 90 % дворян не было в подчинении крепостных крестьян. Обычно дворяне работали на государственных должностях и были напрямую зависимы от государства. Те, кто имел в собственности большие участки земли, соответственно, владели и множеством крепостных крестьян в подчинении. Поэтому даже среди дворян сложилось очень неоднозначное отношение к отмене крепостного права.

Крепостные крестьяне не имели никаких гражданских прав, их жизнь была самой настоящей рабской жизнью. Крепостные крестьяне делились на 2 группы:

  • Оброчные крестьяне - состояли в сельской общине, платили повинность своему помещику, при этом могли наниматься в качестве рабочей силы в городах. Основная масса оброчных крестьян была сконцентрирована в центральной России.
  • Барщинные крестьяне - их так назвали потому, как они трудились на помещичьих землях и платили барщину. Такая система была распространена на юге России.

Предпосылки реформы

В XIX веке произошло событие, которое оставило глубокий след в истории Российского государства, крепостное право было отменено. Об этом и пойдет речь.

К середине XIX века возник диссонанс между развитием крепостного права и формированием капиталистического строя. Эти два фактора никак не могли сосуществовать, поэтому нужно было было что-то менять в социальном укладе.

  1. Промышленность росла быстрыми темпами, технологии производства становились сложнее. Крепостные крестьяне в качестве рабочих на станках были совершенно неприменимы, порой они их ломали специально.
  2. Возникла потребность в постоянной рабочей силе на заводах, при этом рабочие должны были быть квалифицированными.
  3. После Крымской войны для всего мира и для самой России стала очевидна отсталость страны от стран Запада. Российская самодержавная власть подверглась резкой критике со стороны европейских политологов.

Ввиду этих обстоятельств Александр II не хотел проводить реформу самостоятельно, а решил пойти по западному пути - создать специальный комитет.

В 1857 году был создан Секретный комитет (население страны не знало о его существовании). 20 ноября того же года был создан респрикт, который утвердил Александр II, в нем от каждой губернии выбирали комитеты дворян, которые должны были принимать участие в создании реформы.

В ходе обсуждений выявилась основная проблема: отпустить крестьян без земли или выделить надел? Дворяне, которые не имели земель во владении, хотели освободить крестьян с землей, помещики же были категорически против этого. Компромисс был следующий: освободить крестьян с малым количеством земли за денежный выкуп.

Реформа 1861 года об отмене крепостного права была проведена, затем для дальнейшего совершенствования государства необходимо было провести реформы местного самоуправления.

Реорганизация системы государственного управления

Отмена крепостного права вызвала потребность в проведении следующих реформ:

  • земская реформа;
  • городская реформа;
  • реформа судопроизводства;
  • реформа армии и флота;
  • реформа в сфере образования.

Эти реформы проводились не все сразу, а последовательно.

Земская реформа Александра II

В 1864 году была проведена первая земская реформа местного самоуправления. 1 января было издано и утверждено царем "Положение о губернских и уездных земских учреждениях".

В соответствии с положением в уездах и губерниях создавались:

  • органы исполнительной власти - уездные и губернские управы;
  • органы распорядительной власти - уездные и губернские земские собрания.

Оба вида органов местного самоуправления избирались сроком на 3 года.

Выборы проводили на основе имущественного ценза. Избирателей делили на три курии:

  1. Уездные землевладельцы, которые имели в собственности не меньше 200 десятин земли или недвижимое имущество суммой не меньше 15 тысяч рублей. Эту категорию представляли дворяне-помещики и торговые буржуа.
  2. Городские избиратели - купцы трех гильдий, обладатели недвижимости в городе, обладатели торговых или фабричных предприятий.
  3. Выборные избиратели от сельских сообществ - по этой курии выборы были многоступенчатыми, не предполагали существования имущественного ценза. Сельский сход отбирал уполномоченных на волостной сход, волостной сход выбирал выборщиков, затем выборщики выбирали гласных уездного земского собрания. Эта курия была создана правительством для того, чтобы в земствах могли присутствовать богатые и надежные из крестьян.

В реформе местного самоуправления 1864 года земства выполняли функции культурно-хозяйственной деятельности: организовывали медицинскую помощь в селе, занимались школами, вели статистические данные, занимались почтовыми работами. Для всех этих работ земства нанимали рабочих, врачей, учителей, воспитателей и других.

Для финансирования этой деятельности существовали земские сборы, которые составляли 1 % с доходов земель и промышленных предприятий.

При большом количестве полномочий деятельность земств была достаточно ограничена: земства не могли вмешиваться в политические дела. Председатели земств были зависимы от распоряжений и приказов губернатора. Губернатор и министр внутренних дел могли вмешиваться в любые вопросы, решаемые земствами, и даже изменять решения председателей.

Несмотря на это, земства в реформе местного самоуправления усилили активность населения в общественных вопросах.

Городская реформа Александра II

Согласно городской реформе местного самоуправления основали распорядительный орган - городскую думу, которая избиралась сроком на 4 года. Городская дума избирала на этот же срок городскую управу. Во главе городской управы стоял городской глава.

Избираться в органы городского самоуправления могли только представители сильного пола от 25 лет, имевшие во владении имущество. Избирателей делили на три курии.

Судебная реформа Александра II

20 ноября 1864 года царем были утверждены новые судебные уставы, именно тогда ввелись совершенно иные принципы судопроизводства. Теперь деятельность суда не зависела от местной администрации, действовал принцип несменяемости судей и следователей, все граждане были равны перед законом, процесс стал гласным.

Суд делился на коронный и мировой. Эта система была скопирована с европейских судов, что ставило российское судопроизводство в один ряд с мировыми судами.

Высшим судебным органом был Сенат, который обладал правом апелляции, его решения были обязательными для Окружной судебной палаты - суда нижней инстанции. Ключевое звено в судопроизводстве - Окружной губернский суд, который занимался процессами на местном уровне.

Мелкие уголовные процессы в городах разбирались в Мировом суде, состоявшем только лишь из судьи.

Судебная реформа решила вопрос с телесными наказаниями: их отменили, исключение составлял лишь Волостной крестьянский суд.

Военная реформа Александра II

Военной реформой занимался Д. А. Милютин, занимавший пост военного министра. Военные нововведения проводились по трем направлениям:

  1. Процесс обучения в военных учебных заведениях делился на три ступени: сначала студенты поступали военную гимназию, затем оттуда могли пойти в военное училище, а затем для получения высшего образования в военную академию.
  2. Новая система укомплектования армии - территорию страны разделили на 15 военных округов, установили общую воинскую повинность (с 1874 г.), которая касалась мужчин, достигших 20 лет, срок службы был равен 15 годам.
  3. Армию перевооружили - поступило нарезное оружие вместо гладкоствольного. Началось укрепление парового флота армии.

Реформа образования Александра II

  1. Реформа начального образования. Появилось право открывать начальные учебные заведения как государственным органам, так и частным лицам. Программа обучения включала в себя обучение чтению, арифметике и письму. Также изучалось церковное пение.
  2. Реформа среднего образования. В 1864 году утвержден "Устав гимназий и прогимназий". Гимназии были классическими и реальными, срок обучения составлял 7 лет. Классические гимназии изучали гуманитарные науки, а реальные - математические дисциплины. Прогимназии - четырехклассные заведения, их выпускники могли начать обучение в классической гимназии с 5-го класса.
  3. Реформа высшего образования. В 1863 году создали Университетский устав, согласно которому в университетах организовали 4 факультета: математический, юридический, исторический и медицинский.

Итоги реформ Александра II

Реформы середины XIX века называют "великими реформами", потому как они затронули все сферы жизни: экономику, местное самоуправление, армию и образовательные институты. Именно Александр II положил основу развития капиталистического общество в России. Суть реформ местного самоуправления была в достижении уровня развития стран Запада.

Изменения в разных сферах не затронули политическую структуру: государственная система не изменилась, принципы управления остались без изменений. Политический режим и форма правления также не подверглись нововведениям.

В результате реформ местного самоуправления социальные отношения все равно остались на уровне феодальной эпохи, это основной диссонанс реформ середины XIX века.

Реформы в Российской Федерации

Реформы местного самоуправления в РФ также имеют место.

Новой Конституции РФ (1993 г.) признано существование местных органов самоуправления на законодательном уровне. Конституция выделила органы местного самоуправления как самостоятельную единицу проведения власти.

6 октября 2003 года принят федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", который установил новые принципы организации управления на местах. Эти реформы местного самоуправления в России действуют по сей день.

на тему:

Реформы местного самоуправления в Российской Федерации

Геленджик 2010

Введение

Глава 1. Концепция реформы и её истоки

1.1 История местного самоуправления в России

1.2 Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

1.3 Основные выводы и предложения по улучшению Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

Глава 2. Реформа местного самоуправления в Краснодарском крае

Заключение

Список использованной литературы


ВВЕДЕНИЕ

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Задачей реформы местного самоуправления и является закрепление этих возможностей. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как раз подтверждает конституционные права граждан на местное самоуправление. Необходимо преодолеть иждивенческий подход, потребительский подход к государству, к руководителям региональных и федеральных государственных структур и стать достойным гражданином общества. Местное самоуправление через свою структуру, через выбранные органы, через свой бюджет воспитывает в каждом, что это я, гражданин нашей страны, отчисляю налоги, на которые нанимаю учителя для детей, участкового для охраны общественного порядка, покупаю, заказываю уголь и нефть для отопления, это я этим занимаюсь через своих представителей.


Глава 1. Концепция реформы и её истоки

1.1 История местного самоуправления в России

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного, и потому она не может быть отнесена к какой-либо из перечисленных выше классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

Важно подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых – отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Характерными чертами политики Российской Империи в отношении местного самоуправления были:

¾ попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства основное внимание уделяли таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение;

¾ вместе с тем, возложение на земства, помимо вопросов местного значения, также и государственных полномочий, а кроме того – вопросов, составляющих задачи одновременно разных уровней власти.

После 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле, о помощи местному земледелию, торговле, промышленности, об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, об исполнении земских повинностей, об обеспечении потребностей общегосударственной администрации и суда, о пожарной безопасности.

Расширение сферы ведения земств рассматривалось как один из путей облегчения финансовых проблем государства. В этих целях на плечи земств постепенно передавались все новые и новые задачи.

Таким образом, органы местного самоуправления занимали свое, определенное место в системе публичных дел. В этом заметен тренд на выстраивание системы разделения публичной власти по вертикали (распределение компетенций в зависимости от того, где они могут наилучшим образом быть реализованы), а также по функциям.

В указанных выше подходах можно увидеть принцип политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти и одновременно встраивание местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель была похожа на немецкую (в части разделения компетенции и органов власти) и давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления

Процессы развития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы – Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

На короткий срок – примерно на десятилетие (1919-1929) - возобладал на некоторую децентрализацию хозяйственного управления путем создания специфической системы коммунотделов при местных советах, ставшей неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционного развития самоуправления и адекватной новой экономической политике.

По определению экспертов, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (как органов государственной власти). Как считают, во многом благодаря усилиям этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику.

Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм (включая институт частной собственности, гражданские права), являвшихся источником указанных начал и их основой. Партийным руководством были приняты известные решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих 50-60 лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советская модель организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, характеризовалась следующими чертами:

Формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;

Формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;

Каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня;

Пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.