Документы автономного учреждения. Особенности автономных учреждений. Устав автономного учреждения

мероприятий по созданию муниципального автономного учреждения культуры

путем изменения типа существующего муниципального учреждения культуры

	Наименование мероприятия	Ответственный исполнитель за осуществление мероприятия	Срок реализации мероприятия	Результат реализации мероприятия
	2.Предложение муниципального учреждения культуры «Сельский дом культуры «Подмосковье» о целесообразности создания муниципального автономного учреждения культуры «Сельский дом культуры «Подмосковье» путем изменения типа существующего муниципального учреждения культуры «Сельский дом культуры «Подмосковье» 3. Подготовка трехлетнего плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения		декабрь 2009г декабрь 2009г.	1.Письмо руководителя муниципального учреждения в адрес учредителя о согласии осуществить изменение типа учреждения в форму муниципального автономного учреждения 2. выписка из протокола коллективного собрания о согласии осуществить изменение типа 3. Трехлетний план финансово-хозяйственной деятельности учреждений
	Заполнение формы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001г. № 000«Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»)	Управление социальной политики	декабрь 2009 г.	Сведения согласно форме предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения
	Определение перечня особо ценного движимого имущества , передаваемого муниципальному автономному учреждению (Передача муниципальному автономному учреждению особо ценного имущества (КУИ) – сверить перечень в балансе и в КУИ)	1.Руководитель действующего муниципального учреждения; 2. Управление социальной политики 3. Комитет по управлению имуществом городского поселения Пироговский	декабрь 2009г.	Перечень особо ценного движимого имущества, передаваемого муниципальному автономному учреждению
	Рассмотрение вопроса о возможности создания автономного учреждения (решение)	Управление социальной политики	В 3х-дневный срок	Письмо о возможности (об отказе) перевода в муниципальное автономное учреждение
	Подготовка предложения о создании муниципального автономного учреждения	Управление социальной политики	в течение двух недель с момента поступления письма от муниципального учреждения о возможности создания муниципального автономного учреждения	Предложение о создании автономного учреждения
	1. Разработка проекта Постановления администрации городского поселения Пироговский о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения, 2.Постановление администрации городского поселения Пироговский о создании муниципального автономного учреждения «Сельский дом культуры «Подмосковье» 3. Решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества и закреплении указанного имущества за МАУ	Управление социальной политики	В течение 10 рабочих дней после принятия решения За 2 месяца до регистрации муниципального автономного учреждения культуры	Постановление администрации городского поселения Пироговский о создании автономного учреждения Закрепление особо ценного движимого имущества
	Уведомление об изменения типа существующего муниципального учреждения культуры «сельский дом культуры «Подмосковье» в СМИ («Вестник»)	Руководитель муниципального учреждения	После подписания Постановления о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего бюджетного учреждения Дважды с периодичностью один раз в месяц помещать в средствах массовой информации уведомление об изменения типа существующего муниципального учреждения культуры	Публикация
	Подготовка новой редакции Устава муниципального автономного учреждения культуры «Сельский дом культуры «Подмосковье» (внесение изменения)	Руководитель муниципального учреждения	декабрь 2009г.
		управление правового обеспечения деятельности Администрации и муниципальной службы городского поселения Пироговский	декабрь 2009г.	Трудовой договор
	Регистрация изменения в Уставе учреждения в налоговом органе	Руководитель муниципального учреждения		Регистрация Устава
	Подача заявления на УСНО (упрощенная система налогообложения)	Руководитель муниципального учреждения
	Передача документов в регистрационную палату для изменения свидетельства о регистрации права Оплата госпошлины Подача заявления форма № 000, заверенная нотариально устав постановление Бланк сообщения из СМИ	Руководитель муниципального учреждения	При наличии договора оперативного управления , акта о передаче имущества в муниципальное учреждение и дополнительного соглашения КУИ с учреждением измененного типа
	Изменение кодов в статистике	Руководитель муниципального учреждения
	Открытие счета в банке	Руководитель муниципального учреждения

ПО СОЗДАНИЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

И ПЕРЕДАЧЕ ИМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

научный центр государственного и муниципального управления »)

1. Создание муниципальных организаций, основанных на праве хозяйственного ведения

2. Создание муниципальных организаций, основанных на праве оперативного управления

2.2. Муниципальное бюджетное учреждение

2.3. Муниципальное автономное учреждение

1. Создание муниципальных организаций, основанных на праве хозяйственного ведения

При создании муниципальных организаций, основанных на праве хозяйственного ведения (см. подраздел «Муниципальное имущество») сразу же проявляются особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях и распоряжения публичной собственностью: на праве хозяйственного ведения создаются только унитарные предприятия , а в форме унитарных могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Поэтому, рассматривая вопрос о таком способе распоряжения муниципальным имуществом, как передача его в хозяйственное ведение, мы, в сущности, говорим о создании муниципальных предприятий и должны оценить целесообразность их создания с точки зрения эффективности этого способа распоряжения муниципальным имуществом.

Надо иметь в виду, что после создания муниципального унитарного предприятия и закрепления за ним имущества на праве хозяйственного ведения, органы местного самоуправления утрачивают право распоряжения таким имуществом, хотя и само муниципальное предприятие распорядиться закрепленным имуществом без согласия органов местного самоуправления не может. «Возвращение» органам местного самоуправления права распоряжения имуществом, ранее закрепленным на праве хозяйственного ведения за муниципальным предприятием, возможно лишь в случае принятия решения о реорганизации или ликвидации предприятия , но это уже другая проблема.

Вообще говоря, право хозяйственного ведения – очень специфическое право, поскольку ни собственник имущества (муниципальное образование) ни фактический его владелец (муниципальное предприятие) самостоятельно распоряжаться закрепленным на этом праве имуществом не могут, даже если в этом есть необходимость, а достижение между ними согласия далеко не всегда возможно. Это еще раз говорит о том, что к вопросу о создании муниципальных предприятий надо подходить очень внимательно.

Основные положения об унитарном предприятии, основанном на праве хозяйственного ведения, содержатся непосредственно в Гражданском кодексе. Выделим из них те, которые имеют отношение к нашей теме.

Прежде всего, унитарное предприятие, как и всякое другое предприятие, является коммерческой организацией , то есть имеет основной целью своей деятельности извлечение прибыли. Эта цель, очевидно, не может служить целью деятельности органов местного самоуправления, однако, во-первых, часть прибыли может изыматься в доход местного бюджета ; во-вторых, и это главное, органы местного самоуправления несут ответственность не только за предоставление бюджетных услуг, но и за организацию предоставления населению ряда услуг и производство работ по коммерческим ценам (тарифам), в состав которых включается и прибыль, причем с учетом инвестиционной составляющей. Последнее весьма существенно, так как муниципальное образование всегда нуждается в инвестициях в инфраструктуру жизнеобеспечения. К таким услугам можно отнести жилищные и коммунальные услуги , работы по строительству и содержанию дорог и ряд других.

Следовательно, в некоторых случаях создание муниципальных предприятий и закрепление за ними муниципального имущества в хозяйственное ведение могут быть целесообразными и эффективными, но с учетом большого количества негативных сторон такого способа распоряжения муниципальным имуществом создавать муниципальные предприятия на праве хозяйственного ведения имеет смысл только тогда, когда соответствующий сектор рынка не развит.

Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям). Это положительный момент, способствующий сохранению имущества в муниципальной собственности . В принципе это и есть суть термина «унитарное предприятие»: один собственник (создатель, учредитель предприятия), неделимое публичное имущество.

Руководитель (директор) унитарного предприятия назначается собственником либо уполномоченным собственником органом (то есть, органом местного самоуправления) и им подотчетен. Назначение руководителя унитарного предприятия собственником можно отнести к положительным сторонам, но, в общем, оно и очевидно. А подотчетность руководителя муниципального предприятия органам местного самоуправления, на самом деле, не так однозначна. Он является наемным работником и в достаточной мере защищен нормами трудового законодательства. Права на выдачу производственных заданий муниципальному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения, у органов местного самоуправления не имеется. Органы местного самоуправления вправе осуществлять контроль только за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. То есть, для реальной подотчетности руководителя унитарного предприятия назначившему его органу местного самоуправления необходимо заключать с этим руководителем контракт, содержащий подробное описание того, за что несет ответственность руководитель унитарного предприятия и каковы последствия этой ответственности (санкции).

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Более того, хотя собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, в случае если несостоятельность предприятия вызвана собственником имущества (из-за данных собственником указаний или иным образом определившим действия предприятия, которые привели к несостоятельности), на собственника при недостаточности имущества предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам предприятия. Иными словами, имеется большой риск потери муниципального имущества, как закрепленного за муниципальным предприятием на праве хозяйственного ведения, так и другого, особенно в случаях банкротств муниципальных предприятий, которые в настоящее время достаточно распространены.

Гражданский кодекс, как указано выше, содержит основные положения об унитарных предприятиях. Детальное регулирование соответствующих вопросов отнесено Гражданским кодексом к специальному закону. Таким законом является Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Федеральный закон). Рассмотрим некоторые положения этого Федерального закона.

В соответствии с ним государственное или муниципальное предприятие может быть создано в следующих случаях:

1) необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

2) необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

3) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

4) необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

5) необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

6) необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Проанализируем эти случаи применительно к муниципальным предприятиям в той же последовательности, что и в Федеральном законе.

Имущество, приватизация которого запрещена, может находиться в муниципальной собственности, поэтому при наличии такого имущества можно рассматривать вопрос о создании муниципального предприятия, хотя имущество может быть использовано и другим способом. Например, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, для исполнения отдельных государственных полномочий, для оказания бюджетных услуг и т. п., и, соответственно, может оставаться в муниципальной казне, закрепляться на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями.

Создание муниципальных предприятий для осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам) весьма сомнительно, так как (мы уже отмечали это) предприятие – организация коммерческая. Может быть, это относится к предоставлению коммунальных услуг по минимальным ценам, но тарифы на услуги организаций коммунального комплекса и так устанавливаются органами государственной власти и органами местного самоуправления вне зависимости от формы собственности. Организации и проведение закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства к вопросам местного значения отношения не имеют;

Деятельность по пунктам 3 – 6 муниципальными предприятиями осуществляться не может.

Итак, определяя возможные направления деятельности унитарных предприятий (список «закрыт»), Федеральный закон почти не оставляет возможности для создания муниципальных предприятий, точнее, эта возможность предельно мала и требует серьезных обоснований при принятии решения о создании муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

Данный Федеральный закон уточняет и права собственника имущества унитарного предприятия, устанавливая, кроме указанного нами ранее, что собственник:

Дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

Определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;

Утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;

Формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;

Заключает, изменяет и прекращает трудовой договор с руководителем предприятия в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами ;

Согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;

Согласовывает прием на работу главного бухгалтера предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;

Утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;

Дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом предприятия, на совершение иных сделок;

Осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества;

Утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и контролирует их выполнение;

Дает согласие на создание филиалов и открытие представительств предприятия;

Дает согласие на участие предприятия в иных юридических лицах;

Дает согласие в случаях, предусмотренных федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

Принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;

Изымает у предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

Доводит до предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;

Утверждает смету доходов и расходов предприятия;

Вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральным законом.

Вправе истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.

Сопоставим сильные и слабые стороны (преимущества и недостатки) передачи муниципального имущества в оперативное управление создаваемому муниципальному казенному предприятию в табличной форме (табл. 2).

Таблица 2.

Преимущества и недостатки передачи муниципального имущества

в оперативное управление муниципальному казенному предприятию

Преимущества	Недостатки
Право определения предмета и целей деятельности предприятия	Допускаемые законом цели создания муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, очень ограничены
Право утверждения устава предприятия	Невозможность внесения положений об участии представителя собственника в управлении предприятием
Право назначения директора (руководителя) предприятия
Право заключения, изменения и прекращения трудового договора с директором (руководителем) предприятия
Право согласования приема на работу главного бухгалтера предприятия, заключения с ним, изменения и прекращения трудового договора
Право осуществления контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества
Право на определение порядка распределения доходов предприятия
Право утверждения сметы доходов и расходов предприятия
Невозможность распоряжения имуществом, находящимся в оперативном управлении, без согласия собственника
Право изъятия у предприятия излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества
Невозможность участия предприятия в иных юридических лицах без согласия собственника	Отсутствие права собственника на дачу указаний об участии предприятия в иных юридических лицах
Право определения порядка составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности предприятия	Неясность в применении санкций собственником в случае недостижения показателей или неутверждения собственником отчетов и бухгалтерской отчетности. Видимо, только в судебном порядке (см. о заключении трудовых договоров с директором и главным бухгалтером)
Право утверждения показателей экономической эффективности деятельности предприятия и контроля их выполнения
Право утверждения бухгалтерской отчетности и отчетов предприятия
Право доведения до предприятия обязательных для исполнения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд
Невозможность совершения предприятием крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность и других сделок в случаях, предусмотренных федеральным законом, без согласия собственника	Невозможность участия собственника в принятии решений в отношении других сделок
Право принятия решений о проведении аудиторских проверок предприятия	Неясность в применений санкций собственником. Видимо, только в судебном порядке
Право обращения в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральным законом	Прямо указан только судебный порядок. Прямых прав собственника в части отмены сделки не имеется.
Право истребования имущества предприятия из чужого незаконного владения	Неясность процедуры. Видимо, только в судебном порядке.

Как видно из таблицы, создание муниципального казенного предприятия и закрепление за ним имущества в оперативном управлении, с позиций собственника, имеет больше преимуществ и меньше недостатков, чем создание муниципального унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения, но, как мы уже сказали, возможные случаи создания муниципальных казенных предприятий еще более ограничены, чем для муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

2.2. Муниципальное бюджетное учреждение

Согласно Гражданскому кодексу «учреждением признается некоммерческая организация , созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера». Более подробно цели деятельности некоммерческих организаций определены специальным Федеральным законом: «Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ».

Статус, цели создания учреждений, очевидно, наиболее близки целям, направлениям и характеру деятельности органов местного самоуправления, осуществляемым ими функциям.

Применительно к бюджетным учреждениям, собственник имущества находящегося в оперативном управлении этих учреждений:

Решает вопросы создания учреждения, определения предмета и целей их деятельности, их реорганизации и ликвидации;

Определяет назначение имущества;

Дает задания учреждениям;

Вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное на праве оперативного управления либо приобретенное за счет средств, выделенных собственником на приобретение этого имущества;

Вправе распорядиться изъятым имуществом по своему усмотрению.

Бюджетные учреждения, в свою очередь, не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ними собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества.

На имущество, закрепленное за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, а также не имущество, приобретенное им за счет средств, выделенных по смете, не может быть обращено взыскание . Взыскание может быть обращено только на денежные средства бюджетного учреждения, при недостаточности которых субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества.

Бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником и осуществляют операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой.

Специального федерального закона, регулирующего вопросы создания, деятельности реорганизации и ликвидации бюджетных учреждений не имеется. В их отношении могут применяться отдельные нормы Федерального закона от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», касающиеся всех форм таких организаций. Исходя из этих норм, иногда по их контексту, учредитель (собственник имущества бюджетного учреждения):

Принимает решение о создании учреждения;

в) имущество, переданное общеобразовательному учреждению собственником (уполномоченным им органом);

г) средства, полученные от родителей (законных представителей), за предоставление обучающимся дополнительных платных образовательных услуг, добровольные пожертвования других физических и юридических лиц;

д) доход, полученный от реализации продукции и услуг, а также от иных видов разрешенной деятельности, осуществляемой самостоятельно;

11) финансирование общеобразовательного учреждения осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов в расчете на одного обучающегося в зависимости от вида общеобразовательного учреждения;

12) учредитель вправе устанавливать ограничения на отдельные виды предпринимательской и иной приносящей доход деятельности общеобразовательного учреждения.

С учетом всего сказанного (имея в виду и прямо установленные в отношении бюджетных учреждений положения законодательства и вытекающие из других положений), составим таблицу преимуществ и недостатков закрепления муниципального имущества в оперативном управлении за бюджетными учреждениями (табл. 3).

Таблица 3.

Преимущества и недостатки

передачи муниципального имущества

в оперативное управление муниципальному бюджетному учреждению

Преимущества	Недостатки
Право определения предмета и целей деятельности учреждения
Право регулирования отношений между собственником и учредителем, не урегулированных уставом, договором
Право назначения руководителя учреждения или определения иного порядка его назначения	Возможности внесения необходимых собственнику условий трудовых договоров ограничены трудовым законодательством
Право заключения, изменения и прекращения трудового договора с руководителем учреждения
Право определения назначения имущества учреждения
Право осуществления контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего учреждению имущества
Отсутствие у учреждения права распоряжения имуществом
Отсутствие у учреждения права совершать сделки, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за ним, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению его собственником
Право изъятия у учреждения излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества
Право собственника на распоряжение изъятым у учреждения имуществом по собственному усмотрению
Невозможность участия учреждения в иных юридических лицах без согласия собственника
Невозможность обращения взысканий на имущество учреждения	Субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения при недостаточности у последнего собственных средств
Право дачи заданий учреждению
Финансирование деятельности учреждения собственником в соответствии с договором	Полное или частичное финансирование учреждения собственником
Право установления нормативов финансирования учреждения
Право утверждения сметы доходов и расходов учреждения
Возможность финансирования деятельности учреждения из других источников (кроме бюджета)

Итак, основным недостатком закрепления муниципального имущества на праве оперативного управления за создаваемыми муниципальными бюджетными учреждениями, является необходимость их полного или частичного финансирования за счет средств местного бюджета. Однако цели и направления деятельности муниципальных бюджетных учреждений в наибольшей мере соответствуют целям и направлениям деятельности органов местного самоуправления, исполняемым этими органами функциям, а возможности влияния на деятельность бюджетных учреждений по сравнению с возможностями влияния на деятельность муниципальных унитарных предприятий максимально широки.

2.3. Муниципальное автономное учреждение

Законодательное закрепление автономных учреждений, как особой формы учреждений произошло сравнительно недавно (в 2006 г.) и на практике эти учреждения не получили еще распространения, в том числе и по причинам наличия пробелов в законодательстве, без устранения которых они не могли быть созданы.

К особенностям автономного учреждения относится то, что оно «отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества , закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения». Особо ценным движимым имуществом является то имущество, без которого осуществление автономным учреждением уставной деятельности будет существенно затруднено, а порядок отнесения движимого имущества к особо ценному устанавливается Правительством Российской Федерации. Отсутствие в течение длительного времени названного порядка и послужило препятствием для создания автономных учреждений.

Вопросы создания и деятельности автономных учреждений регулируются специальным Федеральным законом от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях». Выделим положения названного Федерального закона, касающиеся оценки целесообразности создания муниципальных автономных учреждений с точки зрения эффективности такого способа распоряжения муниципальным имуществом, как передача его в оперативное управление этим учреждениям.

Согласно Федеральному закону автономное учреждение создается муниципальным образованием «для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий … органов местного самоуправления в сферах … образования, здравоохранения, культуры, … физической культуры и спорта, а также в иных сферах». Как видно из приведенного положения, цели и направления деятельности муниципального автономного учреждения совпадают с целями и направлениями деятельности органов местного самоуправления.

Предмет и цели деятельности муниципального автономного учреждения определяются федеральными законами и уставом, который утверждается учредителем – уполномоченным органом местного самоуправления.

Деятельность муниципального автономного учреждения является максимально открытой, так как оно обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества, а также обеспечивать открытость и доступность следующих документов:

Устав автономного учреждения, в том числе внесенные в него изменения;

Свидетельство о государственной регистрации автономного учреждения;

Решение учредителя о создании автономного учреждения;

Решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения;

Положения о филиалах, представительствах автономного учреждения;

Документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета автономного учреждения;

План финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения;

Годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения;

Аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения.

Муниципальное автономное учреждение может выступать учредителем (участником) других юридических лиц только с согласия собственника.

Орган местного самоуправления, являющийся учредителем муниципального автономного учреждения, вправе устанавливать задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью и обязан финансировать выполнение задания на условиях и в порядке, определенными местной администрацией, а также финансировать развитие учреждения в рамках утвержденных программ. При этом в случае сдачи в аренду (с согласия учредителя) недвижимого или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных учредителем на приобретение такого имущества средств, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Кроме заданий учредителя и других обязательств, муниципальное автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы и оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату. Доходы муниципального автономного учреждения от его деятельности поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения уставных целей; собственник имущества не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за учреждением имущества.

Создание муниципального автономного учреждения также имеет свои особенности. Оно может быть создано в обычном порядке – путем его учреждения на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, но может быть создано и путем изменения типа существующего муниципального учреждения. В последнем случае решение принимается по инициативе либо с согласия муниципального учреждения (т. е., в любом случае с согласия сторон), но не должно повлечь ограничения конституционных прав граждан (на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни и т. п.). Это означает, что виды деятельности муниципальных автономных учреждений ограничены сферами, где услуги предоставляются на платной основе. Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией могут определяться перечни муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Создание муниципального автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения не является его реорганизацией, следовательно, не имеется необходимости проведения реорганизационных процедур.

Немаловажным обстоятельством при принятии решения о создании муниципального автономного учреждения, является то, каким образом осуществляется управление этим учреждением. Вопросы управления автономным учреждением урегулированы в главе 3 Федерального закона. В соответствии с ней:

Структура, компетенция, порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности органов муниципального автономного учреждения определяются уставом учреждения; то есть, фактически, учредителем (органом местного самоуправления);

В структуру органов автономного учреждения входят наблюдательный совет, руководитель и иные предусмотренные федеральными законами и уставом органы (общее собрание (конференция) работников учреждения, художественный совет и т. п.); в составе ряда этих органов, очевидно, могут быть представители учредителя, например в составе наблюдательного совета;

Создание и ликвидация филиалов автономного учреждения, открытие и закрытие его представительств не могут осуществляться без одобрения (согласия) учредителя;

Назначение руководителя муниципального автономного учреждения и прекращение его полномочий, заключение и прекращение с ним трудового договора осуществляется учредителем-органом местного самоуправления (если для организаций соответствующей сферы деятельности не предусмотрен иной порядок);

В состав наблюдательного совета автономного учреждения включаются представители общественности;

Крупные сделки совершаются с одобрения наблюдательного совета автономного учреждения;

Крупная сделка, совершенная с нарушением требования, отмеченного в предыдущем абзаце, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя;

Руководитель автономного учреждения несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной сделки, совершенной с нарушением указанного выше требования;

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, может быть совершена с одобрения наблюдательного совета учреждения или (в установленных случаях) учредителем;

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность и которая совершена с нарушением указанного в предыдущем абзаце требования, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя;

Заинтересованное лицо, нарушившее указанное выше требование, несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность; такую же ответственность несет руководитель автономного учреждения, не являющийся заинтересованным лицом, если не докажет, что он не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки.

Суммируем вышесказанное и представим его в табличной форме (табл. 4), выделив, как и в предыдущих случаях, преимущества и недостатки создания муниципальных автономных учреждений и закрепления за ними имущества как способа распоряжения муниципальным имуществом.

Таблица 4.

Преимущества и недостатки

передачи муниципального имущества в оперативное

управление муниципальному автономному учреждению

Преимущества	Недостатки
Право определения предмета и целей деятельности учреждения, полное соответствие предмета и целей деятельности целям и направлениям деятельности органов местного самоуправления	Деятельность может осуществляться только в тех сферах, где не затрагиваются конституционные права граждан на получение бесплатных услуг
Право установления ограничений на предпринимательскую и иную, приносящую доход, деятельность учреждения
Право утверждения устава учреждения
Открытость деятельности учреждения для всех заинтересованных лиц, доступность и открытость основных документов
Право назначения руководителя учреждения и прекращения его полномочий (если для данной сферы деятельности законодательством не предусмотрен другой порядок), заключения и прекращения с ним трудового договора	Возможности внесения необходимых собственнику условий трудовых договоров ограничены трудовым законодательством
Право определения структуры, компетенции, порядка формирования, порядка деятельности органов учреждения
Право включения в состав органов учреждения представителей органов местного самоуправления
Право включения в состав органов учреждения представителей общественности
Невозможность создания и ликвидации филиалов учреждения, открытия и закрытия его представительств без согласия учредителя
Невозможность заключения крупных сделок без одобрения наблюдательного совета
Возможность признания крупной сделки, совершенной без одобрения наблюдательного совета, недействительной
Конкретная финансовая ответственность руководителя учреждения за убытки, понесенные в результате совершения крупной сделки, совершенной без одобрения наблюдательного совета
Невозможность совершения сделки, в которой имеется заинтересованность, без одобрения наблюдательного совета или учредителя
Возможность признания сделки, в которой имеется заинтересованность и заключенной без одобрения наблюдательного совета, недействительной	Осуществляется только в судебном порядке
Конкретная финансовая ответственность заинтересованного лица или руководителя учреждения за убытки, понесенные в результате совершения сделки, в которой имеется заинтересованность, совершенной без одобрения наблюдательного совета
Право дачи задания учреждению
Отсутствие необходимости финансировать деятельность учреждения, за исключением деятельности по исполнению задания учредителя и программ развития учреждения	Необходимость финансирования исполнения заданий учредителя, программ развития учреждения, отсутствие права собственника на получение доходов от деятельности учреждения и использования закрепленного за ним имущества
Отсутствие необходимости финансирования содержания имущества, сдаваемого в аренду	Необходимость финансирования содержания имущества, используемого для исполнения заданий учредителя
Невозможность для учреждения сдачи в аренду недвижимого или особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, без согласия учредителя
Отсутствие ответственности по обязательствам учреждения
Невозможность обращения взыскания на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные учредителем или приобретенные учреждением за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества	Ответственность учреждения по обязательствам всем остальным принадлежащим ему имуществом
Отсутствие возможности у учреждения распоряжения недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленных за ним учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества	Право учреждения самостоятельно распоряжаться всем остальным имуществом
Право принятия решения об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества	Только в порядке, установленном Правительством Российской Федерации
Невозможность для учреждения выступать учредителем (участником) в других юридических лицах без согласия учредителя	Отсутствие у собственника права на дачу указаний об участии учреждения в иных юридических лицах

В целом можно сказать, что основными преимуществами создания муниципальных автономных учреждений являются отсутствие необходимости финансировать значительную часть их деятельности и возможность органов местного самоуправления в определенных формах непосредственно участвовать в управлении этими учреждениями, а также обеспечивать гарантии сохранности и отдельных видов движимого имущества. Основной недостаток – некоторое ограничение сфер деятельности автономных учреждений. В тех же сферах, где могут осуществлять свою деятельность муниципальные автономные учреждения, у них имеется больше преимуществ, чем у бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий.

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 113

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. ст. 113, 114

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 50

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 56

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 8

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 17

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 20

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», ст. 2

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 296

Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 01.01.2001 г. № 45

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 120

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 120

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 01.01.2001 г. , ст. 161

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», ст. 13

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», ст. 14

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях», ст. 13.1

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 120

Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении»

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.2001 г. , ст. 120

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях», ст. 3

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях», ст. 2

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях», ст. 7

Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях», ст. 2

Порядок создания автономного учреждения достаточно полно регламентируется статьей 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях", Постановлениями Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти - федерального, регионального и муниципального) и от 24.12.2007 № 924 (для федеральных автономных учреждений).

Порядок создания автономного учреждения достаточно полно регламентируется статьей 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях", Постановлениями Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти – федерального, регионального и муниципального) и от 24.12.2007 № 924 (для федеральных автономных учреждений).

Решение о создании автономного учреждения принимается высшим исполнительным органом соответствующего уровня власти, в зависимости от того, на базе какого имущества создается автономное учреждение: если имущество находится на базе федеральной собственности – то Правительством РФ; региональной собственности – высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ; муниципальной собственности – местной администрацией муниципального образования.

Законом предусмотрены две возможности создания автономных учреждений: путем создания нового учреждения в статусе автономного и путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Очевидно, что второй вариант наиболее массовый, поскольку новых учреждений в настоящее время создается немного. Изменение типа существующего учреждения предполагается для значительной доли существующих учреждений, хотя в настоящее время закон еще не получил широкой реализации по многим причинам, о которых будет говориться далее.

Известно, что создание автономных учреждений вызывало опасения, особенно в период обсуждения и подготовки к принятию законопроекта "Об автономных учреждениях" . Эти опасения были обусловлены преимущественно слабой информированностью о сути закона. Характерный пример – акция протеста сотрудников институтов Российской академии наук, организованная около здания Президиума РАН. Ученые протестовали против самой идеи автономных учреждений применительно к академиям наук. При этом они не знали, что подготовленный законопроект "Об автономных учреждениях" не распространялся на учреждения академий наук (РАН, РАМН, РАО, РАСХН).

Было также выражено предположение, что существующие бюджетные учреждения будут переводить в автономные, лишат их финансирования, а потом ликвидируют. Чтобы снять подобные опасения, еще на стадии согласования и обсуждения в комитетах Государственной Думы РФ в законопроект "Об автономных учреждениях" были внесены поправки о том, что решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения (пункт 4 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" ).

Еще одно опасение было связано с тем, что при изменении типа существующего учреждения на автономное учредитель изымет все имущество, находящееся в распоряжении бюджетного, и передаст в оперативное управление автономному учреждению далеко не все, изъяв самое ценное. Причем высказывалось мнение о том, что это удобнее всего сделать именно в процессе изменения типа учреждения. Такие опасения были отчасти обоснованными. Действительно, учредители неоднократно пытались изъять из оперативного управления подведомственных учреждений часть имущества, которое, по их мнению, не использовалось или использовалось не по назначению. Однако следует учесть, что такого рода попытки учредителей оказывались безуспешными, если учреждения отстаивали свои права в суде. Чтобы не было таких опасений, Федеральным законом "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в т. ч. денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением (пункт 11 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" ).

Необходимо обратить внимание на следующее важное положение. Изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией. В связи с этим созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформлять документы, подтверждающие наличие лицензий, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ " О лицензировании отдельных видов деятельности" и переоформления иных разрешительных документов (пункт 12 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" ). Это существенно упрощает процесс перевода имеющихся бюджетных учреждений в автономные, поскольку процедуры получения лицензий, свидетельств об аккредитации и иных разрешительных документов всегда трудоемки и требуют значительных усилий и времени.

Решение о создании автономного учреждения принимается на основе предложения, подготовленного органом исполнительной власти, осуществляющим функции учредителя. Форма такого предложения является обязательной для всех уровней власти (федерального, регионального, муниципального). Она определена Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 . Минэкономразвития России приняты Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (утверждены приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 261 ), поэтому сложностей в подготовке предложения обычно не возникает. Предложение должно быть согласовано с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом (пункт 6 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях").

Порядок подготовки предложения о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений определяется Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти и устанавливается для каждого уровня власти соответствующим нормативным документом. Для федерального уровня это Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 924 . В нем достаточно подробно описан порядок подготовки и рассмотрения предложения, принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа имеющихся федеральных государственных учреждений. Поскольку на федеральном уровне существует два варианта подчинения федеральных учреждений, то, хоть и с незначительными отклонениями, в указанном Постановлении прописаны два порядка подготовки и рассмотрения предложения о создании федеральных автономных учреждений: для учреждений, в которых функции учредителя выполняют непосредственно федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), осуществляющие выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере (как правило, министерства), и для учреждений, в которых функции учредителя осуществляют ФОИВ, в свою очередь подведомственные ФОИВ, занимающимся выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в соответствующей сфере (как правило, агентства, службы и т.п.).

В Постановлении Правительства РФ от 24.12.2007 № 924 прописана непосредственная процедура подготовки, рассмотрения предложения и принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений (в дальнейшем – перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения). Однако этому должен предшествовать ряд подготовительных работ.

Необходимо, чтобы федеральные министерства, агентства, службы организовали работу по переводу подведомственных учреждений. Однако министерства как органы, существляющие нормативно-правовое регулирование, должны не только организовать работу по переводу в автономные учреждения своих подведомственных учреждений, но и осуществлять методическое руководство проведением указанной работы в агентствах и службах.

На начальном этапе необходимо подготовить и принять акт (приказ по министерству) об организации проведения работ, назначении ответственных исполнителей, разработке графика проведения работ непосредственно в министерстве, а также в агентствах и службах.

Основными критериями при создании автономных учреждений признаются: наличие опыта в оказании услуг населению (выполнение работ для юридических лиц) на возмездной основе; доля привлекаемых внебюджетных средств на уровне не ниже 10–15 % от общего объема финансирования; наличие конкурентной среды (за исключением учреждений культуры); наличие и качество представленных планов стратегического развития и финансового плана.

Наличие опыта в оказании услуг(выполнении работ) на платной основе свидетельствует о навыках работы с населением и партнерами на платной основе, наличии опыта в ведении бухгалтерского и налогового учета, соответствующем менеджерском опыте управленческого персонала учреждения.

Вероятно, не стоит (особенно в первый период реализации Федерального закона "Об автономных учреждениях)" переводить вуз или техникум в автономное учреждение, если численность обучающихся в нем студентов на платной основе составляет менее 10%. Аналогично для научных учреждений. Если основной объем НИР, выполняемых учреждением, входит в состав государственного (муниципального) задания учредителя, то такое научное учреждение лучше оставить в статусе бюджетного учреждения.

Не имеет смысла перевод бюджетного учреждения в автономное, если практически весь объем его финансирования осуществляется учредителем в рамках бюджетных ассигнований на выполнение государственного (муниципального) задания. Учредитель, финансирующий учреждение практически полностью за счет бюджетных ассигнований, вправе жестко контролировать расход бюджетных средств (в т. ч. в рамках сметного финансирования).

Наличие конкурентной среды является важным условием создания автономных учреждений. В противном случае создаются условия для монополизации рынка соответствующих услуг или работ одним или несколькими учреждениями. Исключение составляют учреждения культуры, которые работают в условиях естественной конкурентной среды, создаваемой кинопрокатом, телевидением, реализацией аудио- и видеопродукции. Более подробно возможные риски отсутствия конкурентной среды описаны в части 4 настоящего издания.

И наконец, качество представленных учреждением при подготовке предложения и проекта решения о создании автономного учреждения планов его стратегического и финансового развития. Наличие и качество этих планов свидетельствуют об управленческом опыте руководящего персонала учреждения, успешной работе на рынке аналогичных услуг, навыках стратегического планирования. Безусловно, для составления таких планов можно привлечь посторонних экспертов. Поэтому особенно важно, чтобы сотрудники учредителя хорошо представляли себе реальное положение подведомственных учреждений, в т. ч. управленческий потенциал их руководителей и ведущих административных работников.

Обозначения "министерство" , "агентство" , "служба" введены для удобства чтения схем. В реальности это могут быть любые приравненные к ним по правам федеральные органы исполнительной власти, например Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями.

2. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской Федерации.

2.1. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, путем изменения типа существующего федерального бюджетного или казенного учреждения принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, в отношении учреждения, находящегося в ведении этого органа или федеральных служб и агентств, подведомственных этому органу, а также федеральным органом государственной власти (государственным органом), руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении федерального бюджетного или казенного учреждения, находящегося в его ведении.

2.2. Функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения, созданного путем изменения типа существующего федерального бюджетного учреждения, реализует федеральный орган исполнительной власти, осуществлявший функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, тип которого был изменен.

2.4. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, путем учреждения автономного учреждения, функции и полномочия учредителя которого от имени Российской Федерации будут осуществляться федеральным государственным бюджетным учреждением "Национальный исследовательский центр "Институт имени Н.Е. Жуковского" в соответствии с Федеральным законом "О Национальном исследовательском центре "Институт имени Н.Е. Жуковского", принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений этого федерального государственного бюджетного учреждения, внесенных федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке.

2.5. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения, функции и полномочия учредителя которого от имени Российской Федерации осуществляются федеральным государственным бюджетным учреждением "Национальный исследовательский центр "Институт имени Н.Е. Жуковского" в соответствии с Федеральным законом "О Национальном исследовательском центре "Институт имени Н.Е. Жуковского", принимается этим федеральным государственным бюджетным учреждением.

2.6. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, путем учреждения автономного учреждения, функции и полномочия учредителя которого от имени Российской Федерации будут осуществляться федеральным государственным бюджетным учреждением "Национальный исследовательский центр "Курчатовский институт" в соответствии с Федеральным законом "О национальном исследовательском центре "Курчатовский институт", принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений этого федерального государственного бюджетного учреждения, внесенных федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке.

2.7. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения, функции и полномочия учредителя которого от имени Российской Федерации осуществляются федеральным государственным бюджетным учреждением "Национальный исследовательский центр "Курчатовский институт" в соответствии с Федеральным законом "О национальном исследовательском центре "Курчатовский институт", принимается этим федеральным государственным бюджетным учреждением.

3. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.

4. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Правительством Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения. Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

6. Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Данное предложение подготавливается таким органом по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения.

7. Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, представленное в предусмотренной Правительством Российской Федерации форме , должно содержать:

1) обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг;

2) сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа;

3) сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или муниципального учреждения;

4) сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения;

5) иные сведения.

(см. текст в предыдущей редакции)

9. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать:

1) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;

2) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.

(см. текст в предыдущей редакции)

9.1. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации, или муниципального учреждения также должно содержать сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения.

10. Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

11. При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением.

12. Созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии с законодательством

Автономное учреждение – некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией для выполнения работ, оказания услуг с целью осуществления полномочий органов государственной власти (государственных органов) в соответствии с законодательством Российской Федерацией в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, соцзащиты, занятости населения, физкультуры и спорта, а также в иных сферах.
Порядок создания автономного учреждения регламентируется ст.5 Закона №174-ФЗ, постановлениями Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 №325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» и от 24.12.2007 № 924 «Об утверждении Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений».
Решение о создании автономного учреждения принимается высшим исполнительным органом соответствующего уровня власти, в зависимости от того, на базе какого имущества создается автономное учреждение: если имущество находится на базе федеральной собственности – Правительством Российской Федерации.
Законом предусмотрены две возможности создания автономных учреждений: путем создания нового учреждения в статусе автономного и путем изменения типа существующего государственного учреждения. Очевидно, что второй вариант наиболее массовый, поскольку новых учреждений в настоящее время создается немного.
Необходимо обратить внимание на следующее важное положение. Изменение типа существующего государственного учреждения не является реорганизацией. В связи с этим созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформлять документы, подтверждающие наличие лицензий, в соответствии со ст.11 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и переоформления иных разрешительных документов. Это существенно упрощает процесс перевода имеющихся бюджетных учреждений в автономные, поскольку процедуры получения лицензий, свидетельств об аккредитации и иных разрешительных документов всегда трудоемки и требуют значительных усилий и времени.
Решение о создании автономного учреждения принимается на основе предложения, подготовленного органом исполнительной власти, осуществляющим функции учредителя. Она определена постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 № 325.
Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения утверждены приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 №261.
Предложение должно быть согласовано с исполнительным органом государственной власти, на которые возложено управление государственным имуществом.
Порядок подготовки предложения о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных учреждений утвержден постановлением правительства Российской Федерации от 24.12.2007 №924. В нем достаточно подробно описан порядок подготовки и рассмотрения предложения, принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа имеющихся федеральных государственных учреждений.
Поскольку на федеральном уровне существует два варианта подчинения федеральных учреждений, в указанном постановлении прописаны два порядка подготовки и рассмотрения предложения о создании федеральных автономных учреждений: для учреждений, в которых функции учредителя выполняют непосредственно федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), осуществляющие выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере (как правило, министерства), и для учреждений, в которых функции учредителя осуществляют ФОИВ, в свою очередь подведомственные ФОИВ, занимающимся выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в соответствующей сфере (как правило, агентства, службы и т.п.).
Кроме того, в постановлении Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 № 924 прописана непосредственная процедура подготовки, рассмотрения предложения и принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений (в дальнейшем – перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения). Однако этому должен предшествовать ряд подготовительных работ.
Необходимо, чтобы федеральные министерства, агентства, службы организовали работу по переводу подведомственных учреждений. Однако министерства как органы, осуществляющие нормативно-правовое регулирование, должны не только организовать работу по переводу в автономные учреждения своих подведомственных учреждений, но и осуществлять методическое руководство проведением указанной работы в агентствах и службах.
На начальном этапе необходимо подготовить и принять акт (приказ по министерству) об организации проведения работ, назначении ответственных исполнителей, разработке графика проведения работ непосредственно в министерстве, а также в агентствах и службах.
Основными критериями при создании автономных учреждений признаются: наличие опыта в оказании услуг населению (выполнение работ для юридических лиц) на возмездной основе; доля привлекаемых внебюджетных средств на уровне не ниже 10–15% от общего объема финансирования; наличие конкурентной среды (за исключением учреждений культуры); наличие и качество представленных планов стратегического развития и финансового плана.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Государственное задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.
Финансовое обеспечение основной деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.
Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.
Автономные учреждения, созданные (в том числе путем изменения типа) до 01.01.2011 для выполнения работ, оказания услуг в сферах, не предусмотренных ч.1 ст.2 Закона №174-ФЗ, подлежат реорганизации или ликвидации до 12.05.2011 (ч.14 ст.31 Закона №83-ФЗ).

Основные позиции	Автономные учреждения
Состав закрепляемого имущества	Недвижимое, движимое, особо ценное движимое
Пределы ответственности учреждения	Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленных на праве оперативного управления недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества
Ответственность собственника	Собственник не несет ответственности по обязательствам учреждения
Применение Закона № 94-ФЗ	Не применяется
Документы о планах деятельности	План финансово-хозяйственной деятельности, государственное задание
Источники финансирования	Субсидии из бюджета на выполнение государственного задания (включая оплату налогов на недвижимое имущество и землю) с учетом мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем, доходы от оказания платных услуг
Объемы бюджетного финансирования	Объем финансового обеспечения задания не зависит от типа учреждения (ст. 20 Закона № 174-ФЗ)
Счета по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской деятельности	Счет в кредитной организации или лицевые счета в казначействе
Контроль	Последующий
Независимый аудит	Проводится ежегодно
Органы управления	Руководитель, наблюдательный совет, коллегиальные органы
Учет	Бухгалтерский учет
Отчетность	Бухгалтерская отчетность, статистическая отчетность
Банкротство	Невозможно
Последствия ликвидации	Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник по неисполненным обязательствам учреждения не отвечает

Таким образом, реформа государственных учреждений только разворачивается, успех ее будет зависеть теперь уже в большей степени от подзаконных актов соответствующего государственного уровня это: решения Правительства Российской Федерации. Цель реформы государственных учреждений – финансировать количество и качество государственных услуг, предоставляемых современному российскому обществу на основе рыночных принципов. Иными словами финансовые ресурсы страны направляются на эффективное удовлетворение государственными учреждениями законных потребностей, как отдельного гражданина, так и всего общества в целом, а не на содержание государственными учреждениями самих себя.
С точки зрения решаемых задач государственные учреждения дифференцированы по степени имущественной и финансовой самостоятельности в рыночных условиях, и соответственно меняются подходы к финансовому контролю их деятельности.
Казенные учреждения в основном будут решать задачи обороноспособности и безопасности страны, поэтому они будут функционировать в условиях наибольшего контроля со стороны государства. Проверка Казначейством России наличия денежных обязательств казенного учреждения, будет включать в себя предварительный контроль по всем расходам, а также текущий и последующий контроль (п.5.1 ст.32 Закон № 7-ФЗ).
Бюджетные учреждения предположительно будут решать задачи в рамках приоритетных национальных проектов и развития страны. Поэтому государственный контроль в основном – последующий по результатам выполнения государственного задания. Предварительный контроль будет осуществляться только на стадии санкционирования бюджетных расходов по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям (п.5.1 ст.32 Закон № 7-ФЗ).
Наибольшей имущественной и финансовой самостоятельностью будут обладать автономные бюджетные учреждения, которые должны решать задачи в сфере социального развития. Прежде всего, это образование, культура и спорт. Наблюдательный совет автономного учреждения, по сути, является основным контрольно-надзорным органом, который пусть и опосредованно, но осуществляет финансовый контроль государства как собственника имущества, закрепленного за автономным учреждением (ст. 10 Закона № 174-ФЗ). Остается последующий контроль по результатам деятельности автономного учреждения в целом.
В заключение отметим, что в соответствии с п. 19 ст. 6 Закона № 83-ФЗ повышается открытость и прозрачность деятельности государственных учреждений всех типов, поскольку планы финансово-хозяйственной деятельности, годовая бухгалтерская отчетность, государственные задания, отчеты о деятельности всех государственных учреждений, действующих в Российской Федерации, будут размещаться в сети Интернет на едином сайте, который будет вести Казначейство России с 01.01.2012.
Для реализации положений Закона № 83-ФЗ создан информационный портал forum.iminfin.ru, на сайте Минфина России www.minfin.ru есть специальный раздел, посвященный реализации закона № 83-ФЗ.